無錫市人大工作研究會 姚建華 平明德 嚴巍巍 葉長渭

黨的十八大以來，習近平總書記深刻把握民主政治發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)造性地提出了全過程人民民主的重大理念，為我國社會主義民主政治建設提供了根本遵循，為世界政治文明發(fā)展貢獻了中國智慧。2021年10月，黨中央首次召開人大工作會議，習近平總書記系統(tǒng)闡述了全過程人民民主這一重大理念，指出“我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的民主，”明確提出人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，賦予人民代表大會制度新的內(nèi)涵。在黨的二十大報告中，習近平總書記再次對全過程人民民主作了深刻闡述，強調(diào)“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性”“要健全人民當家作主制度體系”等，為各級人大及其常委會踐行和發(fā)展全過程人民民主指明了方向。本文以全過程人民民主的無錫實踐為例，對相關問題作一粗淺探討。

一、深入理解發(fā)展全過程人民民主的重大意義和實踐要求

習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述，豐富和發(fā)展了社會主義民主政治理論，集中概括了黨領導人民發(fā)展社會主義民主特別是黨的十八大以來民主政治建設的重大理論和實踐成果，深刻闡明了中國式民主的鮮明特色和顯著優(yōu)勢，為發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明提供了指引和遵循。

（一）發(fā)展全過程人民民主，是彰顯人民代表大會制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。制度競爭是綜合國力競爭的重要方面，制度優(yōu)勢是一個國家贏得戰(zhàn)略主動的重要優(yōu)勢。習近平總書記指出：“人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當家作主、保障實現(xiàn)中華民族偉大復興的好制度”，對此，必須倍加珍惜、長期堅持、全面貫徹、不斷完善。人民代表大會制度不但是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，也是發(fā)展全過程人民民主、保證中國人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式。堅持好完善好人民代表大會制度，就是踐行黨的初心和使命，就是發(fā)展全過程人民民主，就是支持和保證人民當家作主。這就要求我們?nèi)鏈蚀_把握全過程人民民主這一重大理念的深刻內(nèi)涵和實踐要求，進一步深化思想認識、提高政治站位，強化責任擔當、勇于探索實踐，充分發(fā)揮人民代表大會制度作為實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體作用，使人民依法享有的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，真實、生動、具體地體現(xiàn)在人大各方面各環(huán)節(jié)全過程，使人大各項工作都能充分體現(xiàn)人民意志、保障人民利益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力。

（二）發(fā)展全過程人民民主，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要渠道。習近平總書記指出，發(fā)展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。實現(xiàn)全過程人民民主既要有完整的制度程序，還要有完整的參與實踐，保障最廣大人民的廣泛持續(xù)參與，使人民當家作主更加真實。我們必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、關于發(fā)展全過程人民民主的重要論述，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，始終高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，圍繞發(fā)展全過程人民民主，建立健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，積極構建多樣、暢通、有序的民主渠道，深入探索全過程人民民主的有效實現(xiàn)形式和實踐路徑，確保地方黨委和國家機關在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實的各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音，切實把人民代表大會制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，從而保證人民當家作主更加具體地、現(xiàn)實地落實到地方國家事務管理實踐之中。

（三）發(fā)展全過程人民民主，是地方各級人大依法履職的根本要求。習近平總書記對于發(fā)展全過程人民民主的系統(tǒng)闡述，是保障人民當家作主，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的重要理論支撐，深刻揭示了人民代表大會制度的基本特征和重要內(nèi)涵，明確昭示了黨中央對新時代人大工作的根本要求和重大原則。在人大工作實務中，黨的領導是靈魂，是指引社會主義民主政治建設不斷前進的旗幟和方向，要增強黨在發(fā)展全過程人民民主中的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，不斷擴大人民有序政治參與。要堅持維護人民主體地位，注重發(fā)揮人民群眾以主人翁身份管理地方國家事務的積極性、主動性、創(chuàng)造性，實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，最大限度保障人民權益。要堅持通過人大的法定程序把黨的正確的政策主張上升為國家意志，使之成為法律法規(guī)或國家機關的決議決定，并通過人大監(jiān)督，保障憲法和法律法規(guī)得到有效實施，保障社會公平正義，為中國式現(xiàn)代化建設提供良好的法治環(huán)境。

二、無錫人大踐行和發(fā)展全過程人民民主的生動實踐

近年來尤其是市十七屆人大以來，無錫市人大常委會深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、關于全過程人民民主的重要論述，認真落實中央和省市委人大工作會議精神，立足人大職能，加強統(tǒng)籌謀劃、頂層設計，制定實施助力打造全過程人民民主示范城市行動計劃，積極探索發(fā)展全過程人民民主的有效形式和路徑，描繪了無錫人大踐行和發(fā)展全過程人民民主的“全景圖”。

（一）在立法工作中積極踐行全過程人民民主。充分發(fā)揮人大常委會在立法工作中的主導作用，制定出臺《推動新時代地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展的意見》，并率先制定《在地方立法工作中踐行全過程人民民主的規(guī)定》，創(chuàng)新提出30條具體舉措，進一步健全“開門立法”工作機制，拓展公眾參與地方立法的廣度深度，切實做到立法前問需于民、立法中問計于民、立法后問效于民。依托基層組織密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，完善基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則，23個基層立法聯(lián)系點已實現(xiàn)7個市（縣）區(qū)全覆蓋，圍繞今年立法項目共提出意見建議140余條，許多合理建議得到吸收采納，充分發(fā)揮了“立法民意直通車”作用。借助代表履職平臺載體，廣泛征求代表對法規(guī)草案的意見建議，常態(tài)化邀請具有專業(yè)特長的代表參與法規(guī)草案調(diào)研論證，積極探索法制專業(yè)組代表深度參與法規(guī)起草、審議等活動。優(yōu)化立法咨詢專家論證咨詢機制，吸收省內(nèi)外10大領域67位專家充實立法咨詢專家組，借用“外腦”集思廣益。積極推進民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織和政協(xié)委員深入有序參與地方立法協(xié)商。全面實施法規(guī)制定過程中涉及重大利益調(diào)整論證咨詢和爭議較大重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范，健全完善立法協(xié)商、論證、聽證制度，最大程度凝聚法治共識。

（二）在監(jiān)督工作中積極踐行全過程人民民主。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，從監(jiān)督議題的確定、監(jiān)督活動的開展，到監(jiān)督實效的評價、監(jiān)督結果的運用，構建更加廣泛深入的公眾參與人大監(jiān)督工作機制，全面提高人大監(jiān)督效能。找準貫徹黨委部署和呼應群眾期盼的結合點，常態(tài)化組織代表小組（專業(yè)組）就重點監(jiān)督事項開展活動、聽取意見，探索部分議題在代表“家站點”同步開展監(jiān)督問計問效活動。今年組織完成的66項重點監(jiān)督議題，均事先加強調(diào)查研究，或運用第三方社會調(diào)查和評估、專家咨詢、問卷調(diào)查等方法，做深做實群眾參與、意見征集工作，使人大監(jiān)督更接地氣、更富實效。修訂完善常委會議事規(guī)則，改進常委會會議組織方式，多年常態(tài)化邀請人大代表列席常委會會議，僅今年就召開列席代表座談會5次，代表提出60余條意見建議，多條納入審議意見，常委會會議審議質(zhì)量進一步提升。健全常委會審議意見交辦督辦機制，推行審議意見附加問題清單制度，完善審議意見落實情況評價機制，每年選取相關監(jiān)督議題，對審議意見的研究處理情況開展?jié)M意度測評，確保監(jiān)督結果讓人民滿意。健全市民旁聽制度，今年首次邀請市民群眾旁聽市人大常委會會議，并召開座談會面對面聽取意見建議，回應群眾關切。創(chuàng)新設立全國首個地市級人大開發(fā)區(qū)委員會，首推由“人大開發(fā)區(qū)委員會+開發(fā)區(qū)人大代表聯(lián)席會議+多種制度規(guī)范”構成的“1+1+X”模式，有效破解開發(fā)區(qū)監(jiān)督難題，走出了一條踐行全過程人民民主的新路子。

（三）在事項議決中積極踐行全過程人民民主。堅持貫徹黨委重大決策與回應群眾重點關切有機結合，將“全過程人民民主”寫入人代會、常委會、主任會議議事規(guī)則，依法行使重大事項決定權，健全完善征集立項、決策優(yōu)化、跟蹤問效機制，讓人民群眾全過程參與重大事項討論決策、執(zhí)行落實。聚焦疫情防控大勢，主動扛起人大責任，廣泛了解民情、反映民意，及時作出《關于進一步落實新冠肺炎疫情防控相關措施的決定》等決議決定，并同步開展全域督導，為打贏疫情防控遭遇戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)提供“硬核”支撐。圍繞加快推進無錫中心城城市更新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)認真調(diào)查研究和反復論證，作出《關于開展無錫梁溪科技城法定機構試點工作的決定》，推動區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。聚焦社會關注度高的重大事項，今年適時征集人代會議案議題，分別召開由人大代表、政府部門、人大各專工委負責人參加的座談會3個，形成大會議案選題4個，為人代會作出相關決議奠定基礎，確保議案選題更加聚焦重點、作出的決定更好體現(xiàn)民意。圍繞2023年民生實事項目選題，在省內(nèi)首創(chuàng)人大和政府“雙通道”征集辦法，三級人大首次聯(lián)動，共向政府移交代表群眾征集建議645條。對于年初人代會票決產(chǎn)生的55個民生實事項目，邀請人大代表、人民群眾、專家學者等全過程參與跟蹤監(jiān)督和評價，把民生工作做到群眾心坎上，票決制工作成為我市踐行全過程人民民主的一張“金名片”。

（四）在選任工作中積極踐行全過程人民民主。按照黨中央、省市委決策部署和省人大常委會有關決議決定，統(tǒng)籌推進人大換屆選舉，進一步改進舉措、優(yōu)化流程、健全機制，充分尊重、保障選民和代表的民主權利，積極踐行全過程人民民主，以制度保證人民當家作主。去年底今年初共依法選舉產(chǎn)生新一屆市縣鄉(xiāng)三級人大代表5423名，其中市人大代表453名、縣級人大代表2230名、鎮(zhèn)人大代表2740名，全市選民參選率達96%。有力有序做好市人代會的組織籌備工作，充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事，選舉產(chǎn)生新一屆國家機關領導人員，為在新起點上推動我市經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的組織保證。修訂人大常委會人事任免辦法，進一步規(guī)范和完善人事任免程序。2017年底推出任前初審制度，人大單獨成立初審小組，通過聽取擬任介紹、閱看材料、個別談話等方式，對“兩院”提請任命人員的政治素質(zhì)、業(yè)務水平、任期、回避等任職條件加強審查。五年來共任前初審90余人次，退回材料3次，提出審查意見35條，提請任命工作的嚴肅性和任免材料的規(guī)范性進一步增強。創(chuàng)新采取“評議+詢問”形式，7年來共對53個政府工作部門進行工作評議，代表和群眾深度參與，切實加強對政府部門及其主要負責人的監(jiān)督，通過“紅紅臉”“出出汗”，政府部門的人大意識、法治意識和直面問題、解決問題的使命擔當明顯增強，相關經(jīng)驗被《中國人大》雜志刊發(fā)肯定。創(chuàng)新探索對法官、檢察官的閉環(huán)監(jiān)督，有效彌補了對“兩官”任后監(jiān)督的空白，進一步增強了法官檢察官的人大意識和接受監(jiān)督意識。

（五）在代表工作中積極踐行全過程人民民主。尊重人大代表主體地位，堅持線上線下齊發(fā)力，“全天候”聯(lián)系代表群眾，“全鏈條”辦理議案建議，“全方位”反映民情民意，努力做到民有所呼、我有所應。貫穿一界、上下聯(lián)動組織開展“扛起光榮新使命、展現(xiàn)履職新風采”代表主題實踐活動，今年開展“兩走進兩為民”專題活動，引導代表躬身實踐為群眾辦實事、做好事、解難事。按照“八有”標準，全面推進全市1411個代表“家站點”標準化規(guī)范化信息化建設，引導和支持代表就近就便聯(lián)系群眾、服務群眾。將五級人大代表全面編入“家站點”，將每月第三周的星期二固定為“代表聯(lián)系服務群眾日”，組織代表進“家”入“站”到“點”聽取群眾意見建議。今年5-10月參加活動的代表共6345人次，聯(lián)系走訪群眾22313人次，聽取群眾意見建議4473條，推動解決問題2163個，打造形成“132、找代表”工作品牌。全面推行“135”工作機制，健全常委會主任接待代表日活動機制，組建并用好占代表總數(shù)46%的10個市人大代表專業(yè)組，不斷擴大代表對常委會工作的深度參與，支持和保障代表更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。修改代表建議辦理辦法，推行目錄清單制度，建立精準交辦、重點督辦、跟蹤促辦和實效評估的閉環(huán)辦理機制，推動“一府一委兩院”兌現(xiàn)承諾，今年300件代表建議辦成率87.67%，總滿意率100%，達歷史最好水平。部署推動全市45個街道全面實施議政代表會制度，共產(chǎn)生街道議政代表2903名，組織聽取街道辦事處相關情況通報，對街道民生實事項目進行會商、票選等，進一步擴大群眾對基層社會事務的參與和管理。

三、積極踐行和發(fā)展全過程人民民主的幾點思考

民主是全人類的共同價值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。對于發(fā)展全過程人民民主，習近平總書記鮮明提出了“具體地、現(xiàn)實地”加以踐行的要求。作為地方人大及其常委會，在學習宣傳貫徹黨的二十大精神的重要時間節(jié)點，要準確把握黨中央關于民主的立場、理念、觀點、方法，全面理解全過程人民民主的深刻內(nèi)涵和實踐要求，把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到推動中國式現(xiàn)代化建設新實踐的火熱進程中去。

一是進一步健全制度機制。按照地方組織法、人大及其常委會議事規(guī)則關于全過程人民民主的制度安排，及時修改、不斷健全完善相關組織制度、會議制度、議事程序和工作機制，保證人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權真正落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程。人大代表是發(fā)展全過程人民民主的重要推動力量，要進一步完善人大常委會聯(lián)系代表、代表聯(lián)系人民群眾的制度機制，繼續(xù)堅持和不斷創(chuàng)新人大常委會主任接待代表日、列席代表座談會、組成人員聯(lián)系代表等有效做法，進一步暢通民意溝通渠道。要完善人大代表履職培訓制度和激勵機制，通過學習實踐提升人大代表對發(fā)展全過程人民民主的理解，引導和推動人大代表自覺踐行全過程人民民主要求，發(fā)揮好人大代表的橋梁、紐帶作用，更好保障人民當家作主。

二是進一步拓寬實現(xiàn)路徑。全過程人民民主不僅要有完整的制度程序，還要有完整的參與實踐。要充分發(fā)揮人民代表大會的民主主渠道作用，制定地方性法規(guī)、審議專項工作報告、審查批準計劃預算、討論決定重大事項等，都堅持通過調(diào)研、座談、論證、聽證、協(xié)商等方式，廣泛征求和充分吸取人大代表和社會各界的意見建議，確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各環(huán)節(jié)都能聽到來自群眾的聲音，形成多元化傾聽群眾聲音、擴大群眾有序政治參與的工作格局。不斷完善市縣鄉(xiāng)三級實施的民生實事項目人大代表票決制，進一步優(yōu)化項目征集確定、監(jiān)督實施、效果評價等各環(huán)節(jié)工作，擴大征詢開放度，提升民意貼合度，使民生實事更好造福民生。要注重激發(fā)基層活力，深入推進鎮(zhèn)人大“三項機制”，全面推行街道議政代表會制度，不斷豐富全過程人民民主的基層實踐。

三是進一步建好參與平臺。專業(yè)化平臺是民意表達、民主實踐必不可少的“基礎設施”。要深入推進代表“家站點”的標準化規(guī)范化信息化建設，通過開展評星定級等方式促進建設水平提檔升級，將接待選民、協(xié)商議事、代表述職、民意征集等活動納入其中，常態(tài)化開展接待服務群眾活動，讓代表參與有內(nèi)容、家站日常有活動、基層民主有活力。深入推進基層立法聯(lián)系點建設，與有條件的代表“家站點”實現(xiàn)深度融合，將聽取基層立法聯(lián)系點意見作為科學民主立法的必經(jīng)程序，讓群眾的“金點子”成為破解立法難題的“金鑰匙”。要推動聯(lián)系點從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進守法、普法宣傳延伸，成為踐行全過程人民民主的鮮活載體。繼續(xù)推廣開發(fā)區(qū)人大工作的有效做法，在省級以上開發(fā)區(qū)普遍建立代表聯(lián)席會議制度，為人大代表充分履職搭建新平臺，推動全過程人民民主渠道更加暢通。

四是進一步堅持結果導向。民主不是用來做擺設的裝飾品，而是要為人民群眾實實在在地解決問題。要始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為踐行全過程人民民主的出發(fā)點和落腳點。要通過立法加大民生制度供給，圍繞“一老一幼”、增收致富、生態(tài)保護等群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，聚焦共同富裕等重大民生戰(zhàn)略作出相關決議決定、重點加強監(jiān)督，構建公平長效的民生制度體系，促進新時代改革發(fā)展成果共建共享、惠及全體人民。要充分保障人民群眾權益，監(jiān)督和推動民生實事項目、“微幸福”民生工程和各類民生領域法規(guī)政策高質(zhì)量落實，關注特殊困難群體的“急難愁盼”問題，建立意見收集反饋機制，及時調(diào)整、改進相關工作舉措，促進提高政策實施成效，真正做到“為了人民、依靠人民、讓人民滿意”。

五是進一步加強能力建設。貫徹落實習近平總書記關于人大“四個機關”建設的重要論述，從組織領導、履職制度、作風效能、營造氛圍等方面明確要求、拿出舉措。按照《監(jiān)督法》要求，進一步完善人大履職公開制度，堅持依法公開、及時公開、全面公開。通過相關媒體、代表“家站點”等平臺及時向社會公布常委會年度工作計劃安排，強化常委會各項履職活動事前、事中和事后的全過程公開，真正讓群眾了解人大工作、參與人大工作、推動人大工作。探索建立新聞發(fā)布制度，對常委會通過的地方性法規(guī)、決定的重大事項、重要的監(jiān)督議題等，及時進行發(fā)布，組織專家解讀。要健全法規(guī)草案、監(jiān)督議題等網(wǎng)絡公開征求意見、采納情況反饋機制，鼓勵群眾積極建言獻策，激發(fā)群眾有序參與熱情。堅持把調(diào)查研究作為常委會履行各項職權的必經(jīng)程序和重要基礎，做到專項審議、專題視察、詢問評議必有調(diào)研報告，調(diào)研報告必有代表群眾意見建議反映，重點意見建議必有跟蹤落實和情況反饋，保障代表和人民通過法定途徑、機制和程序全方位、全過程參與人大工作，合力推動新時代人大工作高質(zhì)量發(fā)展。