宿遷市人大工作理論研究會 佘素華 楊雪

2019年11月2日，習近平總書記在視察全國人大常委會法工委立法聯(lián)系點——上海虹橋街道時指出：“人民民主是一種全過程的民主”。在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，強調要“發(fā)展全過程人民民主”。在中央人大工作會議上，對全過程人民民主作了全面深刻闡釋。黨的二十大報告對發(fā)展全過程人民民主進行了新的部署和安排。全過程人民民主的重大理念，深刻闡明了我國社會主義民主的本質特征和顯著優(yōu)勢，展現(xiàn)了發(fā)展中國特色社會主義的民主自信，是新時代我們黨對民主政治發(fā)展規(guī)律的最新認識，是地方人大開展民主立法工作的根本遵循和指導原則。換屆伊始，宿遷市新一屆人大常委會認真貫徹黨的二十大精神、中央人大工作會議精神和習近平總書記關于全過程人民民主的重大理念，圍繞發(fā)展全過程人們民主，部署了一系列的工作新舉措。市人大常委會法工委以立法聽取民意“全方位”為切入點，在充分調研思考、多方征求意見的基礎上，起草了《宿遷市人大常委會全過程人民民主立法辦法》，以及與之配套的《公開征求立法意見工作規(guī)則》《代表參與立法工作規(guī)則》《立法協(xié)商工作規(guī)則》《基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》等“一辦法四規(guī)則”。本文結合我市立法實踐以及“一辦法四規(guī)則”的機制建立，就如何學習理解習近平總書記關于全過程人民民主重大理念，推進全過程人民民主的立法實踐，作些探索和研究。

一、全過程人民民主對地方立法工作的新要求

國家立法活動是總書記提出全過程人民民主重大理念的實踐起點。立法是重要政治活動，民主立法是保證法的正當性的基礎。全過程人民民主重大理念，貫徹到地方立法上，就是要在立法的各個環(huán)節(jié)和各項活動中，全面保障人民群眾的參與權、知情權、表達權、監(jiān)督權，使所立之法體現(xiàn)人民的心聲訴求，發(fā)展好、實現(xiàn)好、保護好人民群眾的根本利益。具體是要做到“三確保、五體現(xiàn)”?！叭_?！笔峭庠谝?，“五體現(xiàn)”是核心要義。

“三確保”，即：

1. 確保民主立法鏈條不脫節(jié)。要從地方法規(guī)的立項、起草、審查、審議、表決、公布、修改、解釋等整個立法環(huán)節(jié)上，以及立法調研、論證、聽證、評估、協(xié)商等立法活動上，都組織人民群眾的廣泛參與，保障民主立法的流程不間斷、鏈條不脫節(jié)。

2. 確保民主立法方位沒缺失。要從民主的過程、程序、直接、間接、結果、成效、個體意見、整體意志等各個方位、各個面向上，保障人民民主。既要關注人民群眾的參與面、參與率，又要關注參與的質量和效果；既要注重拓展參與的渠道、載體、平臺，又要注重改進參與的方式、方法；既要對立法的宗旨目的、立法原則，又要對法條的重要制度安排征集征求群眾意見；既要順向征集征求意見，又要逆向反饋意見的采納使用情況；既要在征集征求意見中聽取群眾意見，又要在聽證、論證中聽取意見。

3. 確保民主立法參與無盲區(qū)。立法的參與載體、參與機會要覆蓋到全體人民群眾。人民群眾要廣泛參與，人大代表要全面、直接參與；涉及法規(guī)權利義務的群體應盡可能多地參與，法規(guī)賦予職權職責的部門要深入?yún)⑴c；普通人員要參與，專家學者更要參與；持贊成意見的人要參與，持不同意見的人更要參與。

“五體現(xiàn)”，即：

1. 體現(xiàn)民主理念與民主實踐的統(tǒng)一。全過程人民民主重大理念發(fā)源于人大的立法實踐，人大及其常委會必須把這一重大理念具體地、現(xiàn)實地落實到民主立法的工作實踐中去。要用重大理念統(tǒng)帥民主立法實踐，在民主立法實踐中實現(xiàn)重大理念，體現(xiàn)民主的理念與實踐的統(tǒng)一。

2. 體現(xiàn)民主目標與民主載體的統(tǒng)一。社會主義民主的本質是人民當家作主。民主立法的目標，是保證所立之法的正當性、人民性。要把民主立法目標嵌入“征集意見”、“代表參與”、“立法協(xié)商”等民主立法載體，通過民主立法載體保障民主立法的目標，使立法行為、過程、結果充分反映民意，體現(xiàn)民主立法的目標與載體的統(tǒng)一。

3. 體現(xiàn)過程民主與成果民主的統(tǒng)一。全過程人民民主是過程與成果的“一體兩面”?！斑^程”表現(xiàn)為時間軸上的一個環(huán)節(jié)向另一個環(huán)節(jié)的推移，每一環(huán)節(jié)都表達了民意也就體現(xiàn)了過程民主?！俺晒北憩F(xiàn)為最終環(huán)節(jié)的效果和每一環(huán)節(jié)的效果，每一環(huán)節(jié)到最終環(huán)節(jié)都吸納了民意也就體現(xiàn)了成果民主，甚或民意表達的本身也是一種成果。要把過程民主與成果民主融為一體，在立法過程中展現(xiàn)民主成果，通過民主成果檢驗立法過程的制度設計，體現(xiàn)民主立法的過程與成果的統(tǒng)一。

4. 體現(xiàn)程序民主與實質民主的統(tǒng)一。程序是對行為的規(guī)制，程序民主強調了民主是制度約束的過程。實質民主是民主的實際內涵，指自由、平等、公平、正義等價值的實際表達和達成。要以立法的整個流程為主線，賦予各個相關主體的民主參與權，明確參與時限、參與保障、參與形式等制度，以程序正當保障實體正義，體現(xiàn)民主立法的程序與實質的統(tǒng)一。

5. 體現(xiàn)直接民主與間接民主的統(tǒng)一。直接民主是全員參與的民主，間接民主是代議制民主。要通過面上的廣泛直接參與，同時發(fā)揮人大代表的主體作用，基層群眾代表和有關利益群體代表的參與作用，使立法既有大量的直接參與又有一定數(shù)量的間接參與，體現(xiàn)民主立法直接與間接的統(tǒng)一。

二、我市開展民主立法實踐的回顧與反思

我市于2016年1月1日，經省人大常委會授權開始制定地方性法規(guī)，截止今年上半年共制定完成了14件具有宿遷特色的地方性法規(guī)。在生態(tài)保護方面，制定了綠地保護、古黃河馬陵河西民便河水環(huán)境保護、揚塵污染防治、洋河雙溝酒產區(qū)地下水保護、駱馬湖水環(huán)境保護等條例。在改革創(chuàng)新方面，制定了戶外廣告實施和店招標牌管理、社會信用、文明行為促進、旅游促進等條例。在民生方面，制定了住宅物業(yè)管理、機動車停車場管理、城市管線、農貿市場管理等條例。14件法規(guī)中，社會信用條理是全國設區(qū)市首個地方性法規(guī)，機動車停車管理條例被省人大常委會法工委定為精品工程，駱馬湖水環(huán)境保護條例是淮海經濟區(qū)首個區(qū)域協(xié)同立法的地方性法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，在14部法規(guī)制定期間，組織調研活動75次、收集到各類建議8000余條，召開論證會、座談會、情況通報會、問題分析會、意見協(xié)調會68次，參與調研座談論證等活動的各界各類代表達1800余人。各項地方性法規(guī)的制定和實施，較好地推動了相關領域工作的開展，為高質量發(fā)展提供了法治保障?；仡櫰吣甓嗟牧⒎v程，對照發(fā)展全過程人民民主立法的新要求，我們在民主立法上還存在許多差距，歸納起來主要表現(xiàn)為“兩不足、三不夠”?！皟刹蛔恪笔乾F(xiàn)象，“三不夠”為原因。

“兩不足”，即：

1. 人民群眾的立法參與不足。法規(guī)制定過程中除常委會組成人員審議時提出意見外，一般將還采取向媒體公布法規(guī)草案征求公眾意見、書面發(fā)送有關單位征求意見、召開座談會等方式征求和聽取群眾意見。但實際情況不盡如人意：參與媒體征求意見的公眾很少，14件法規(guī)中除住宅物業(yè)條例收到100余條意見外，其他條例收到的公眾意見多的10來條、少的只有3-5條，有的一條意見都沒有人提；書面征求意見，回收率低，最高不超過30%，提出建議也很少。

2. 所提意見的可吸納性不足。收集到的意見呈現(xiàn)三多三少的分野。一是泛泛地提原則性的意見多，針對性意見少；二是公眾意見中“發(fā)泄性”提意見多，理性思考的見少；三是機關單位意見中要求增加機構編制、人員經費的意見多，希望加大職責義務的意見少。絕大多數(shù)意見的直接可取性不足，以至于對法規(guī)的修改完善，更多地要依靠專業(yè)人員對立法意見的領悟、上級精神的理解、對實際工作的了解和對立法技術的把握。

“三不夠”，即：

1. 對民主立法的重視程度不夠。如何開展民主立法，研究不多、著力不夠。如公開征求意見，在本地報紙上連續(xù)刊載法規(guī)草案文本很少超過三天（次），缺少如何拉長受眾時間、擴大受眾面的考慮；網(wǎng)站上發(fā)布征求意見公告，頁面標識不突出，抓不住網(wǎng)頁瀏覽者的眼球；向人大代表以及法規(guī)涉及領域群體征求意見，時間短、方式單一；法規(guī)草案說明、法規(guī)審議結果報告中，對聽取和吸納民意的匯報，輕描淡寫、點到為止。

2. 對民主立法的制度供給不夠。2015年起，市人大常委會主任會議通過了《宿遷市制定地方性法規(guī)辦法》（后通過立法程序轉為條例）和關于立法咨詢、立法聽證、立法論證、立法評估、立法公開、立法聯(lián)席會議、公眾參與、第三方評估、重大利益調整論證咨詢等工作規(guī)定，形成了“1+10”立法工作制度體系。這些制度，側重于法規(guī)的審議修改環(huán)節(jié)，看重于法規(guī)涉及的特定對象意見的收集，缺少全過程人民民主的意蘊和內涵。

3. 對民主立法的有效組織不夠。人民群眾有序參與立法活動，需要有計劃、有步驟、有指向組織安排和宣傳發(fā)動。從社會公眾立法參與熱情不高、參與效果不大的實際來分析，一個重要原因是組織不周密、發(fā)動不到位。如公開征求意見，一公布了事，沒有采取措施激發(fā)和引導社會公眾發(fā)表意見；書面征求意見，發(fā)的多、收的少，主動回收意見不及時；召開座談會，聽取發(fā)言有時心不在焉、不做記錄，有時做不適當?shù)慕忉屔踔赁q解；收集的意見“有來無回”，意見吸收采納情況不及時或不作反饋，人民群眾沒有感受到發(fā)表意見的成就感、獲得感。

三、構建全過程人民民主立法機制的初步探索

在立法中踐行全過程人民民主重大理念，關鍵要建立并落實民主立法工作機制。針對我市存在的突出問題，按照全過程人民民主立法的新要求，我們進行專題研究，多次組織研討論證、咨詢會商，歷經半年準備，出臺了全過程人民民主立法“一辦法四規(guī)則”，力求從制度層面上把全過程人民民主重大理念貫徹到地方立法實踐中?！耙晦k法”為統(tǒng)領，是“綱”；“四規(guī)則”為分述，是“目”，綱舉目張。

“一辦法”，即《宿遷市人大常委會全過程人民民主立法辦法》，從總體上規(guī)定了全過程人民民主立法的工作機制。

1. 規(guī)定了全過程人民民主立法的概念。全過程人民民主立法是指市人大及其常委會在立法規(guī)劃、計劃的編制、法規(guī)的起草、審查、審議等立法環(huán)節(jié)以及開展立法調研、論證、評估、協(xié)商等立法活動中，采取多種方式保障人民群眾有序參與，匯聚各方智慧、凝聚社會共識的過程和結果。

2. 規(guī)定了全過程人民民主立法應當堅持的原則。全過程人民民主立法應當堅持黨的領導、以人民為中心、厲行法治相統(tǒng)一的原則，實事求是、守正創(chuàng)新，拓展人民群眾參與立法、表達訴求的途徑和方式，保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。

3. 規(guī)定了全過程人民民主立法有關主體的責任。市人大有關專門委員會、常委會有關工作委員會和市人大常委會法工委根據(jù)立法不同環(huán)節(jié)的任務分工負責全過程人民民主立法的相關組織工作。

4. 規(guī)定了全過程人民民主立法四大類主體的參與制度。一是建立向社會公開征求立法意見制度，保障社會公眾能夠對立法提出建議、批評、意見。二是建立人大代表參與立法制度，保障市人大代表行使立法權。三是建立立法協(xié)商制度，保障市政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織等群體和組織參與立法協(xié)商。四是建立基層立法聯(lián)系點工作制度，保障基層群眾通過立法聯(lián)系點直接參與地方立法。

5. 規(guī)定了立法意見的采納反饋制度。對于社會公眾、市人大代表、立法協(xié)商對象、基層立法聯(lián)系點提出的立法意見，應當認真整理研究、合理吸收采納，在有關報告中予以說明，并將吸收采納情況進行反饋。意見采納情況，通過市人大網(wǎng)站公布。

“四規(guī)則”，即：《宿遷市人大常委會公開征求立法意見工作規(guī)則》、《宿遷市人大代表參與立法工作規(guī)則》、《宿遷市人大常委會立法協(xié)商工作規(guī)則》、《宿遷市人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》，分別明確了全過程人民民主立法的具體制度。

1.明確了全過程公開征求公眾意見的制度。立法規(guī)劃、計劃的編制、法規(guī)的起草、審查、審議等立法環(huán)節(jié)中，應當向社會公眾公開征求意見。參與公開征求意見的社會公眾不限于本市的公民和組織，不需要登記身份證明，不強制要求提供聯(lián)絡方式。公開征求意見可以采取有獎征集的方式進行，對于意見被采納的社會公眾可以給予其適當獎勵。

2、明確了人大代表全過程參與地方立法的制度。立法規(guī)劃、計劃的編制，應當注重從市人大代表的議案和重要批評、意見、建議中選取項目。法規(guī)在起草、審查、審議修改、立法后評估期間，應當邀請相關領域的市人大代表參加立法調研活動；召開論證會、聽證會，應當邀請相關領域的市人大代表參加。市人大常委會會議審議法規(guī)案時，應當邀請十名以上市人大代表列席會議。市人大法制委會議對立法規(guī)劃、計劃草案、法規(guī)草案進行統(tǒng)一審議時，可以邀請有關市人大代表列席會議。

3、明確了全過程立法協(xié)商的制度。立法規(guī)劃、計劃的編制以及制定涉及法律關系復雜、社會關注程度較高、意見分歧較大的法規(guī)，應當與市政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織等開展立法協(xié)商。立法協(xié)商可以采取書面協(xié)商、委托協(xié)商和會議協(xié)商的方式進行。

4、明確了基層立法聯(lián)系點全過程發(fā)揮立法“直通車”作用的制度。立法規(guī)劃、計劃的編制、法規(guī)的起草、審查、審議，應當?shù)铰?lián)系點進行立法調研，聽取基層群眾意見，或者委托聯(lián)系點征求基層群眾立法意見。對法規(guī)案進行統(tǒng)一審議時，邀請聯(lián)系點派員列席會議。非財政供養(yǎng)人員參加聯(lián)系點活動的，可以給予適當誤工補貼；聯(lián)系點的基層群眾表現(xiàn)突出的，可以給予其一定獎勵。

四、實施全過程民主立法新機制的實踐與思考

為檢驗“一辦法四規(guī)則”科學性、合理性，我市邊制定、邊組織實施，邊實施、邊修改完善。2022年5月16日至5月30日，按照“一辦法四規(guī)則”草案的相關規(guī)定，對2022-2026年立法規(guī)劃項目進行了意見“大征集”活動，讓市人大代表和社會公眾從25個備選立法項目中選取10個作為立法規(guī)劃項目?；顒悠陂g，市人大代表通過代表工作平臺，廣大市民通過“宿遷發(fā)布”微信公眾號、宿遷“速新聞”客戶端、宿遷手機臺媒體平臺點擊活動鏈接或者掃描二維碼，進入活動投票頁面。全市各大媒體平臺同步推出大征集活動的MG動畫短視頻、主題海報、GIF長圖，對立法規(guī)劃及相關立法項目進行全方位解讀。市人大常委會法工委組織市住建局、市文廣局、市生態(tài)環(huán)境局、市城管局等相關職能部門拍攝五期短視頻在手機臺分期滾動播出，向廣大市民詳細解讀大征集活動以及征集項目的具體內容。宿遷“速新聞”客戶端推出多期圖文專題報道，分別對人大代表、政協(xié)委員、熱心市民等不同群體參與大征集活動進行采訪報道。法工委還安排專人在各類新媒體進行互動，及時回答網(wǎng)民的提問。與此同時，在5月下旬全市人大代表履職培訓班上，參加培訓班的300多名人大代表現(xiàn)場參與了投票。商請市統(tǒng)戰(zhàn)部門、市政協(xié)組織、市鄉(xiāng)賢協(xié)會等，動員廣大政協(xié)委員、各民主黨、工商聯(lián)、無黨派人士和社會組織積極參與活動。半個月時間里，共有85043人次訪問投票網(wǎng)頁、61063人參與投票；全市五級人大代表參與7515人，參與率高達97.8%。社會公眾還通過留言提出新的立法建議3137條，經過梳理、歸納、論證，有12個方面的建議被列入立法調研預備項目。

初步的實踐證明，“一辦法四規(guī)則”是比較符合實際的，新的民主立法機制的運用，有效擴大了民主參與，增強了民主意識，匯集了民意民智，提升立法的民主正當性。當然，好的制度不必然收到好的效果，規(guī)則的效用在于規(guī)則之外?！耙晦k法四規(guī)則”要真正落地見效、實現(xiàn)預期目的，還需要落實相關保障措施，即做到“五到位、一跟進”。“五到位”是現(xiàn)實需要，“一跟進”是本體條件。

“五到位”，即：

1. 根本原則要執(zhí)行到位。堅持黨的領導是立法工作的根本原則。落實全過程人民民主立法工作機制，首先要把堅持黨的領導原則執(zhí)行到位。一是認真落實市委關于全過程人民民主的部署安排，“一辦法四規(guī)則”等民主立法工作機制的實施情況要向市委報告。二是發(fā)揮市委依法治市領導小組立法協(xié)調小組的職能作用，協(xié)調有關方面共同落實工作機制。三是全過程人民民主立法情況要在市委聽取人大黨組年度報告中專門匯報，提請市委審定的立法規(guī)劃計劃報告、法規(guī)制定情況報告要包含全過程人民民主立法內容。四是全過程人民民主立法中的重大事項、敏感問題，要提請市委研究確定。

2. 主導責任要落實到位。人大主導立法，必然包含主導立法責任的落實。一是保障人大代表立法權的正常行使，每屆至少在人代會上制定一部法規(guī)，逐步實現(xiàn)每次人代會上都能制定法規(guī)或審議法規(guī)案。二是人大常委會工作報告中，應當專篇匯報年度全過程人民民主立法情況，接受代表監(jiān)督。人大常委會工作要點，應當明確提出全過程人民民主立法的要求。三是主任會議在聽取法規(guī)規(guī)劃、計劃編制、法規(guī)起草、審查、審議情況匯報時，把全過程人民民主立法情況作為重點內容。法規(guī)規(guī)劃、計劃編制和每一部法規(guī)的制定程序，都要明確全過程人民民主立法活動的時點、對象、內容、要求。四是負責一審的人大有關專工委要督促和協(xié)助法規(guī)起草單位參照“一辦法四規(guī)則”開展民主立法。

3. 參與主體要發(fā)動到位。社會公眾、人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派、社會團體和基層立法聯(lián)系點群眾，是民主立法的四大主體，只有他們積極參與，才能保證民主立法的廣度和深度。一要強化宣傳。宣傳全過程人民民主重大理念的意義，宣傳全過程人民民主立法的目的宗旨，宣傳“一辦法四規(guī)則”的主要制度，提高廣大參與主體的主人翁意識。二要強化引導。重視“線上線下”結合，采取示范引領、示例解說、典型帶動等多種方式，引導各類主體有序參與、有效參與。三要強化組織。人大有關專工委、法工委擔綱，部門配合、媒體協(xié)助，縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動，多方密切合作，提高民主立法的組織化程度。四要強化激勵。實行有獎參與、評選先進等方式，提高各類主體參與積極性。

4.經費人員要保障到位。拓展和深化立法中的民主參與、發(fā)展全過程人民民主是一項面廣量大的工作，需要人力保障和經費支持。要按照設區(qū)市人大立法工作人員不低10人的標準，千方百計采取措施，盡早落實到位。立法經費中要單列民主立法支出項目，本著節(jié)約與需求并重原則保障到位。

5. 考核督促要推進到位。全過程人民民主立法要納入高質量考核目標?！耙晦k法四規(guī)則”要做責任分解，落實情況要作為年度考核項目。市人大常委會法工委負總體責任，各相關專工委負分工落實責任，縣區(qū)人大負聯(lián)動責任，基礎立法聯(lián)系點負協(xié)助責任。要分級考核，強化督查，確保各責任主體完成全過程人民民主立法的目標任務。

“一跟進”，即評估和修改完善全過程人民民主立法工作機制要及時跟進。人民群眾的民主實踐與民主需求是不斷發(fā)展的，全過程人民民主立法也要在實踐中與時俱進?！耙晦k法四規(guī)則”要接受時間和實踐的檢驗，要與科學立法、依法立法的工作機制相銜接與融合，要對“一辦法四規(guī)則”定期進行評估，根據(jù)新的實踐、新的理念、新的要求修改完善，始終保持其針對性、適當性和實效性。