江蘇科技大學(xué) 郝寶平 郭昭昭

丹徒區(qū)人大工作理論研究會 蔣朝暉 俞倩

民主作為一種現(xiàn)代化的政治制度和價值觀念，對人類文明進步有著重要的作用和意義。黨的二十大報告明確指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主?！?全過程人民民主作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，堅持以人民為中心，以強調(diào)民主的真實性與有效性為根本，能夠持續(xù)激發(fā)人民群眾參與基層社會治理的內(nèi)生動力，切實推動基層治理的制度、過程和政策有效呈現(xiàn)，為基層治理現(xiàn)代化提供價值導(dǎo)引、強勁動力和重要保證。而發(fā)展全過程人民民主關(guān)鍵在落實、基礎(chǔ)在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為我國社會治理的基本單元，既是發(fā)展全過程人民民主的基層陣地，也是推進基層社會治理和保障人民利益的陣地。推動全過程人民民主的實踐有助于滿足人民對美好生活的向往，提升基層群眾政治認(rèn)同。邁向新時代，如何將全過程人民民主理念在基層貫徹？如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地建設(shè)提質(zhì)增效？是我們需要思考的重要問題。本文聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在落實全過程人民民主現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地建設(shè)提質(zhì)增效的有效路徑。

一、全過程人民民主基層實踐的理論內(nèi)涵

全過程人民民主是一種全新的民主實踐模式，它強調(diào)在決策的全過程中，充分發(fā)揮人民的主體作用，實現(xiàn)民主的廣泛性和真實性，具有中國特色社會主義民主的鮮明特色和顯著優(yōu)勢。

（一）以人民為中心。“人民”是全過程人民民主的本質(zhì)屬性與中心要素。這意味著全過程人民民主基層實踐的核心是人民,人民是民主實踐的主體和最終受益者。全過程人民民主始終堅持依靠人民，中國特色社會主義事業(yè)的建成不可缺少人民群眾的自力更生與艱苦奮斗，因此全過程人民民主的建設(shè)也離不開人民群眾的努力與創(chuàng)造?！罢嬲饬x上的民主就是以國家一切權(quán)力屬于人民為本義和前提的人民當(dāng)家作主?！?也是“民主理念與民主實踐的有機統(tǒng)一?！?因此，全過程人民民主的價值核心包含以人民為中心的精神，這種精神主要體現(xiàn)在其樹立人民的主體地位、以人民為價值取向、始終滿足人民的需要?！叭^程人民民主就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民行使國家權(quán)力，求取人民利益的最大公約數(shù)?！?從人民民主的內(nèi)涵來理解，基層實踐必須以人民為中心,確保人民的利益得到最大程度的保障和實現(xiàn)，讓人民在民主實踐中真正發(fā)揮主體作用。

（二）民主參與全過程。全過程人民民主彰顯著中國式民主的獨特價值，“具有人民性、持續(xù)性、廣泛性、有效性”5特征。人民性是指一切為了人民，持續(xù)性則是說全過程人民民主是全鏈條的民主，貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。民主的廣泛性體現(xiàn)在參與主體、民主權(quán)利、涵蓋領(lǐng)域等方面的廣泛，保證全過程參與、全方位參與、全民參與。在良好的民主制度中，無論是個人還是群體，無論是社會精英還是普通民眾，都應(yīng)該平等參與政治生活，而不是因為個人身份、社會地位、經(jīng)濟條件等差異受到限制。有效性則是表明全過程人民民主是真實的、行得通的民主。人民是民主實踐的主體，更是民主評判的主體。民主的理念是否深入人心，民主的實踐是否具有成效，都得靠人民群眾來評判。同時，“全過程人民民主還具有完整性?！?主要包括一系類的制度保障，建立完善的民主制度、決策機制、監(jiān)督機制等,確保民主實踐的有序性和穩(wěn)定性。這些特征拓展了全過程人民民主的外延，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐提供指引。

（三）與基層治理相契合。習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！?從這個意義上來說，民主要及時回應(yīng)廣大人民的訴求、滿足廣大人民的需要。“全過程人民民主是習(xí)近平總書記在考察基層治理場域時提出的，是實踐場域中的民主新形式?！?全過程人民民主在基層治理中有著理性的價值引領(lǐng)，將戰(zhàn)略思維、辯證思維、民主思維、法治思維、底線思維融入基層社會治理實踐中，形成一種思想行動遵循。推動著基層社會治理理念、體制、格局的重大變革，是實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化的重要切入點?！叭^程人民民主以其獨特的優(yōu)勢形成社會利益整合，在共同治理中實現(xiàn)社會成員共同利益目標(biāo)的實現(xiàn)?！?全過程人民民主的重要作用包含著以民主求得社會的內(nèi)聚力和社會的團結(jié)整合，在有序參與的基礎(chǔ)上增強治理過程的活力和創(chuàng)造力。因此，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地建設(shè)，將全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為基層治理效能。

綜上所述，全過程人民民主在內(nèi)涵、特征、價值等方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地建設(shè)路徑提供了理論框架，但任何理論都要通過實踐來檢驗，全過程人民民主也只有通過實踐，才能將其本身蘊含的重大價值由主觀存在的理念轉(zhuǎn)變成為客觀存在的績效，實踐基地的建設(shè)是人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)。

二、全過程人民民主實踐基地建設(shè)存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地建設(shè)是近年來我國基層民主建設(shè)的重要組成部分。一方面,各級黨委政府已經(jīng)開始重視基層民主建設(shè),加大對全過程人民民主實踐基地建設(shè)的投入。另一方面,許多基層組織和群眾也積極參與到全過程人民民主實踐基地建設(shè)中來,形成了廣泛的社會參與格局。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地建設(shè)仍然存在一些問題。一方面,一些基地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低,缺乏專業(yè)性和可持續(xù)性。另一方面,由于認(rèn)識不足和參與度不夠深入,導(dǎo)致基地建設(shè)效果不盡如人意。

（一）實踐基地中程序民主和實質(zhì)民主不統(tǒng)一?！俺绦蛎裰魇侵笧閷崿F(xiàn)民主所必不可少的程序和形式，它具體體現(xiàn)為一套完整的制度安排以及為保證制度的有效實施所制定的一系列規(guī)則，”10也被稱為形式民主。而實質(zhì)民主聚焦于民主實踐追求的價值目標(biāo)、民主治理績效和民主參與的獲得感。全過程人民民主通過踐行群眾路線，推進民主參與不斷擴大，持續(xù)回應(yīng)民生訴求，保障民生持續(xù)改善，保證基層治理的高效、社會的和諧穩(wěn)定和人的全面發(fā)展。

但是，置于全過程人民民主基層實踐的場景，由于基層群眾民主法治觀念不強，參與政治水平較低，導(dǎo)致了全過程人民民主的實踐成效和重要意義并不為廣大人民群眾所熟知，也直接導(dǎo)致了程序民主和實質(zhì)民主的有機統(tǒng)一面臨著諸多障礙。尤其在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村地區(qū)，長時期教育水平相對落后，村民自身法律意識淡薄，對一些享有的、可用的民主權(quán)利不清楚、不重視、不行使，在民主選舉中常常抱有“選誰不選誰，對自己影響不大”的錯誤觀念。同時，在一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后街道，也制約著村民參與政治的熱情。相對于農(nóng)村，城市街道居民雖具有較好的政治參與條件和文化知識水平，但由于人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動人口多、依附性強、歸屬感低等因素影響，總體來看，街道居民參政熱情依然較低。

（二）實踐基地的頂層設(shè)計和實際建設(shè)不銜接。全過程、全鏈條、全覆蓋是全過程人民民主的主要特征，也是全過程人民民主貫通和鏈接基層社會治理體系的系統(tǒng)要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地的建設(shè)，基層社會治理的發(fā)展趨勢。

在實踐基地建設(shè)中，人大基層立法聯(lián)系點、人民政協(xié)專門議事協(xié)商機構(gòu)、人民團體聯(lián)系特定社會群體的組織化平臺、政府開門問策的各種實踐等發(fā)揮了作用，但是當(dāng)他們下沉到基層時，又存在著“共性交叉地帶”，出現(xiàn)“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)象。尤其是面對老百姓的實際問題時，往往一個問題的解決會涉及多個部門的共同參與，但有些部門各行其是、聯(lián)動不足，密切配合與協(xié)同治理的動力不足，導(dǎo)致效率與質(zhì)量偏低，呈現(xiàn)出單向度的線性治理模式。而這種線性模式下的基層治理甚至導(dǎo)致各個層級的部門只是文件的“搬運工”，認(rèn)為只負(fù)責(zé)將上級的任務(wù)下達到下一級即可，出現(xiàn)“部署的人比實操的人還要多”的現(xiàn)象，這讓實踐基地的建設(shè)的效果大打折扣，進而使民眾的滿足感和幸福指數(shù)也受到相應(yīng)的影響。

（三）實踐基地的長期目標(biāo)與短期目標(biāo)不協(xié)調(diào)。基地的建設(shè)與運行應(yīng)當(dāng)有著長期的戰(zhàn)略規(guī)劃和短期的目標(biāo)，但是在實際過程中存在短期目標(biāo)、短期行為和長期目標(biāo)之間的偏離問題?！跋鄬Χ裕瑢蛹壴礁叩恼L期行為的傾向性越強?！?1這也使得全過程人民民主基層實踐面臨著短期性的問題，與中央政府要求的堅持發(fā)展全過程人民民主的長期目標(biāo)導(dǎo)向有所偏離。

大力推動、堅持發(fā)展全過程人民民主是黨中央一貫的、長期堅持的戰(zhàn)略指引，這就說明堅持發(fā)展全過程人民民主不是一蹴而就的，尤其是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地的重要性和艱巨性不言而喻。但實踐基地建設(shè)往往存在“一陣風(fēng)”、應(yīng)付檢查、完成當(dāng)下任務(wù)等運動式建設(shè)情況，缺乏基層內(nèi)在的自主驅(qū)動。例如，有基地建設(shè)中為應(yīng)對督查考核一味追求結(jié)果，過度留痕，從而在建設(shè)過程中存在脫離人民群眾的現(xiàn)象，大大降低了民眾的參與程度和歸屬感。長期目標(biāo)所需的戰(zhàn)略定力需要堅定的理想信念和價值指引。能夠?qū)⒍唐谀繕?biāo)和行為串起來的這條主線，依然是堅持以人民為中心，只有這樣，基層全過程人民民主實踐基地建設(shè)的短期選擇才能持續(xù)推進，久久為功實現(xiàn)長期目標(biāo)。

全過程人民民主實踐基地作為人民當(dāng)家作主的新實踐機制，“不斷創(chuàng)新和豐富人民參與國家政治生活和公共事務(wù)管理的渠道與方式，使人民當(dāng)家作主理念貫徹到黨治國理政的實踐之中?！?2但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地在創(chuàng)新探索中不能有效處理好上述問題，因此，解決好這些問題是實踐基地建設(shè)提質(zhì)增效的根本途徑。

三、全過程人民民主實踐基地建設(shè)提質(zhì)增效路徑

基層無小事，事事關(guān)民心。江山就是人民，人民就是江山，守江山守的是人民的心。習(xí)近平總書記的論述給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層全過程人民民主實踐基地的建設(shè)提出了方向指引和衡量尺度。實踐基地建設(shè)提質(zhì)增效要始終堅持以人民為中心，在主體、過程、目標(biāo)等方面不斷探索和努力。

（一）人民至上，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是人民民主的根本性質(zhì)與實踐形態(tài)區(qū)別于其他類型民主的根本標(biāo)志?！?3全過程人民民主來自中國共產(chǎn)黨堅持人民至上的領(lǐng)導(dǎo)決策和實踐。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全過程人民民主實踐基地建設(shè)的路徑優(yōu)化首要的就是堅持的黨的領(lǐng)導(dǎo)，將人民至上的價值理念貫穿全過程、全方位和全鏈條的民主實踐之中。

一是堅持黨建引領(lǐng)?；鶎尤舜蟠砩钊胍痪€，圍繞基層民生實事項目等群眾關(guān)心關(guān)注的問題，深入開展“民呼我應(yīng)”、“牢記囑托 感恩奮進”學(xué)習(xí)實踐和“雙聯(lián)、雙進、雙推、雙爭”等主題黨日活動，架起人大系統(tǒng)黨建工作和實踐基地建設(shè)工作的橋梁，體現(xiàn)出黨建引領(lǐng)全過程人民民主基層實踐的領(lǐng)導(dǎo)組織優(yōu)勢。同時要深入群眾、扎實開展調(diào)查研究，充分吸納民意，使群眾參與基地建設(shè)的各個環(huán)節(jié)均建立在黨建引領(lǐng)、堅持人民至上的價值引領(lǐng)基礎(chǔ)之上。二是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建議成立全過程人民民主實踐基地建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成區(qū)人大常委會主任牽頭抓、分管副主任具體抓、其他副主任分片抓、各委辦配合抓的工作格局。按片區(qū)聯(lián)系、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道全過程人民民主實踐基地建設(shè)，及時協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌解決遇到的實際困難和問題。三是構(gòu)建黨建引領(lǐng)、多方參與的實踐點建設(shè)框架。拓寬基層民眾參與實踐基地建設(shè)的渠道，強化黨建引領(lǐng)對政府、人大、政協(xié)、人民團體等基層民主實踐推動主體的統(tǒng)籌整合，以更好的在實踐基地建設(shè)中形成合力。

以鎮(zhèn)江市宜城街道為例，共有人大代表28名，街道議政代表60名。目前建有1個人大代表聯(lián)絡(luò)工作站，6個代表工作室，2個代表聯(lián)系點。充分發(fā)揮了直選代表聯(lián)系選民的優(yōu)勢，幫助了代表更好地履行職責(zé)，及時回應(yīng)了群眾訴求，為人大代表參與社會管理和服務(wù)群眾提供了新途徑，實質(zhì)民主在得到了充分體現(xiàn)。

（二）制度為本，持續(xù)推進制度建設(shè)?！爸贫冉ㄔO(shè)是持續(xù)推進全過程人民民主基層實踐的根本性、基礎(chǔ)性保障。”制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強則國家強。加強制度建設(shè)，將基層民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督融會貫通，使全過程人民民主在實踐基地具體地體現(xiàn)在人 民當(dāng)家作主的全過程、各環(huán)節(jié)。

一是完善實踐基地民主制度。在推進全過程人民民主實踐基地建設(shè)的過程中,需要完善基層民主制度,讓人民群眾有更多的參與感和獲得感。制定和實施一系列基層民主制度,如村民自治章程、居民委員會章程等,同時加強基層民主制度的宣傳和普及,提高人民群眾的民主意識和參與意識。二是健全實踐基地聯(lián)動機制。完善區(qū)人大常委會內(nèi)部協(xié)作機制和工作流程，加大對各實踐基地工作的指導(dǎo)、支持和推進效能。改變以往傳統(tǒng)的單方向運行機制，綜合考慮工作中所涉及的具有關(guān)聯(lián)性和耦合性的資源要素，挖掘社會各方力量資源，通過整體籌劃和任務(wù)分解，充分調(diào)動各個部門的參與活力。三是建立科學(xué)有效的評價與監(jiān)督機制。政府的評價與監(jiān)督機制應(yīng)該發(fā)揮全過程人民民主的重要作用，實現(xiàn)由政府主導(dǎo)評價向社會主導(dǎo)評價的轉(zhuǎn)變，在評價體系中，通過改進結(jié)果評價，強化過程評價，健全綜合評價，體現(xiàn)政府評價中的民意至上原則。

以宜城街道為例，街道人大工委通過實施“代表進網(wǎng)格”參與社會服務(wù)與管理工作，要求28名人大代表進駐網(wǎng)格工作站，形成了“雙聯(lián)”“五進”“四定期”工作機制，拓寬人大代表履職平臺，推進人大監(jiān)督工作向縱深發(fā)展，打通全過程人民民主的“最后一公里”。

（三）數(shù)字賦能，不斷優(yōu)化科技支撐。黨的十九屆四中全會首次將科技支撐列為完善社會治理體系的重要內(nèi)容和基本理念，明確指出科技在社會治理中的重要作用。全過程人民民主以實現(xiàn)全鏈條、全方位、全覆蓋的民主為目標(biāo)，需要民主政策和民主實踐逐級貫通，直抵基層，也需要注意不同實踐推進主體間的協(xié)商共識、協(xié)同互動。“數(shù)字化和全過程人民民主之間是深度耦合和互嵌的關(guān)系，通過數(shù)字化實現(xiàn)全過程人民民主是必要的可能”14數(shù)字技術(shù)在實踐基地建設(shè)中可以說扮演著“助推器”的作用。

一是加強“數(shù)字人大”平臺建設(shè)?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，突破了民主參與的時空限制，在吸納民意時可以做到范圍更大、階層更廣，更加有利于把握民意。因此，在推進全過程人民民主實踐基地建設(shè)的過程中,建立以大數(shù)據(jù)、智能化、個性化等互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為依托的人大代表履職服務(wù)一體化、智能化共享數(shù)據(jù)平臺，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式開展履職活動、征集意見建議，加強各級人大和人大代表同人民群眾的聯(lián)系，引導(dǎo)人民群眾隨時隨地向人大和人大代表反映意見、建議，讓人民群眾有更多的參與感和獲得感。二是強化數(shù)字化改革。數(shù)字技術(shù)具有跨層級、跨部門整合聯(lián)動、交互共享、全景實時的功能優(yōu)勢，要充分利用這一優(yōu)勢，拓展全過程人民民主在實踐基地建設(shè)中的覆蓋面、連通性和有效性。堅持問題導(dǎo)向，樹牢改革思維，理清思路，在實踐中基地建立覆蓋人大各個工作場景的數(shù)字人大綜合應(yīng)用系統(tǒng)，橫向聯(lián)接區(qū)委區(qū)政府及市級機關(guān)各部門，縱向貫通省市縣區(qū)街道五級人大，立足人大代表和社會公眾的不同需求，在實踐基地實現(xiàn)人大核心業(yè)務(wù)“網(wǎng)上辦”“掌上辦”。因地制宜具有本地特色的應(yīng)用場景，并以需求引領(lǐng)開發(fā)，以開發(fā)帶動應(yīng)用，以應(yīng)用促進完善，實現(xiàn)“數(shù)字人大”系統(tǒng)的迭代升級。三是提高民眾參與度。全過程人民民主實踐基地建設(shè)的主要目標(biāo)是拉進與群眾的距離，不斷拓展人民民主的廣度，因此在“數(shù)字人大”平臺建設(shè)和數(shù)字化改革中，要充分考慮不同公眾的需求和習(xí)慣，最大程度的激發(fā)不同公眾行使民主權(quán)利的積極性。同時，實踐基地的應(yīng)用系統(tǒng)要保證公眾的意見能夠得到及時有效的回復(fù)，與參與者建立正向反饋，使公眾對數(shù)字人大建設(shè)產(chǎn)生信任感和認(rèn)同感，從而形成以信息化手段推動建立吸納民意、匯聚民智的閉環(huán)反饋機制。

全過程人民民主是中國式政治現(xiàn)代化的最新表現(xiàn)形式，以人民為中心，致力于滿足人民的需求，實現(xiàn)了程序民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一。同時，全過程人民民主堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、擁有制度保障和技術(shù)支撐，形成了人民民主全過程參與黨和國家事務(wù)的新實踐和新機制，是全鏈條、全方位、全覆蓋的社會主義民主制度，是最廣泛、最真實、最管用的民主。全過程人民民主實踐基地建設(shè)不僅是推動基層民主發(fā)展的重要載體，也是推進基層治理現(xiàn)代化的重要手段。全過程人民民主實踐基地建設(shè)的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)人民群眾為中心，推動基層民主實踐，提高基層治理水平。

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