啟東市人大常委會(huì) 潘國(guó)紅 桂國(guó)華 范雪飛

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，履行行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收征用等職責(zé)的法定行為。嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政是行使政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的必然要求，也是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容。當(dāng)前縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法行為不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不文明等問(wèn)題依然不同程度存在，不僅損害群眾利益，也影響政府公信力、執(zhí)行力。憲法法律賦予各級(jí)人大行使監(jiān)督、決定、任免等權(quán)力，其中包括行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。目前，縣鄉(xiāng)人大對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督主動(dòng)性不強(qiáng)，監(jiān)督力度和效果欠缺，亟須進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督意識(shí)，完善監(jiān)督制度和舉措，推動(dòng)完善行政執(zhí)法體制機(jī)制，改進(jìn)執(zhí)法手段和方式，提升執(zhí)法質(zhì)效，努力讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正，從每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。

一、縣鄉(xiāng)人大加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的價(jià)值意義

行政執(zhí)法是政府依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)運(yùn)用國(guó)家資源管理國(guó)家、社會(huì)的具體行政行為。行政執(zhí)法是法律執(zhí)行的重要階段，高水平的行政執(zhí)法是高質(zhì)量的法律實(shí)施的關(guān)鍵。在我國(guó)，行政執(zhí)法和司法行為均擔(dān)負(fù)著法律適用和法律實(shí)施的職責(zé)和任務(wù)，但事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)是主要的法律實(shí)施機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法是主要的法律實(shí)施途徑，行政執(zhí)法涉及范圍廣，執(zhí)法主體多、執(zhí)法依據(jù)多、執(zhí)法案件多，執(zhí)法裁量權(quán)具有一定彈性，且與人民群眾利益關(guān)系密切。在我國(guó)，大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的。[1]行政執(zhí)法的水平和質(zhì)量既關(guān)乎我國(guó)法治政府建設(shè)的成效，也關(guān)乎我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是法治政府建設(shè)和法治建設(shè)的“根基”。黨的十八大以來(lái)，中共中央明確提出全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求，強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)的全面性、均衡性和統(tǒng)籌性，要求全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法。黨的二十大報(bào)告提出以中國(guó)式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，強(qiáng)調(diào)“在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”，對(duì)法治政府建設(shè)的部署將重點(diǎn)放在行政執(zhí)法之上，釋放出通過(guò)推進(jìn)高水平的行政執(zhí)法、高質(zhì)量的法律實(shí)施，引領(lǐng)和帶動(dòng)法治政府建設(shè)和法治中國(guó)建設(shè)的新思路。[2]以高水平的行政執(zhí)法提升法律實(shí)施實(shí)效，以高質(zhì)量的法律實(shí)施推動(dòng)法治政府建設(shè)和法治建設(shè)水平，是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)全面依法治國(guó)的關(guān)鍵性任務(wù)。

我國(guó)現(xiàn)有2800多個(gè)縣級(jí)、約4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)，當(dāng)前，縣鄉(xiāng)政府在依法行政方面基礎(chǔ)差、任務(wù)重、難度大、薄弱性問(wèn)題明顯。受多種因素和條件限制，當(dāng)前一些領(lǐng)域或地方的行政執(zhí)法仍然存在失之于簡(jiǎn)單、失之于機(jī)械現(xiàn)象，存在著“逐利性”多頭執(zhí)法、“模糊性”交叉執(zhí)法、“隨意性”選擇執(zhí)法、“諉責(zé)性”怠于執(zhí)法等有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究問(wèn)題，對(duì)此人民群眾反映強(qiáng)烈。行政執(zhí)法監(jiān)督是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、人民群眾，以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)之間對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。但從總體上看，縣鄉(xiāng)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)威不足、力量薄弱、手段乏力、效果有限。[3]縣級(jí)行政執(zhí)法部門和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道成為行政執(zhí)法體系中最為基礎(chǔ)、執(zhí)法頻率最高，也是執(zhí)法能力最為薄弱、行政爭(zhēng)議最為集中的環(huán)節(jié)[4]，導(dǎo)致法律權(quán)威受到損害，行政敗訴、涉法基層信訪增多（見(jiàn)附表）。據(jù)江蘇省高級(jí)人民法院2021年度行政審判工作情況通報(bào)，全年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦一審敗訴案件848件，同比增長(zhǎng)近一倍，占行政機(jī)關(guān)敗訴案件總數(shù)的51.43%；全省行政機(jī)關(guān)因不履行法定職責(zé)、不當(dāng)履行法定職責(zé)導(dǎo)致的一審敗訴案件106件，同比增長(zhǎng)43.24%，其中縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政機(jī)關(guān)因不依法履職敗訴案件88件，占比超過(guò)此類案件總數(shù)的八成。去年江蘇審結(jié)“民告官”案件近3萬(wàn)件。[5]行政執(zhí)法工作一頭連著政府、一頭連著人民群眾。行政執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正、不文明等問(wèn)題，降低了行政執(zhí)法的質(zhì)量和法治政府建設(shè)成效，影響人民群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心。

某市（縣級(jí)）近3年來(lái)行政復(fù)議應(yīng)訴情況統(tǒng)計(jì)表

縣鄉(xiāng)人大作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家政權(quán)的重要基礎(chǔ)，法律賦予其全面履行監(jiān)督和促進(jìn)縣鄉(xiāng)依法行政的職責(zé)，它是以人民作為后盾、以國(guó)家強(qiáng)制力作為保證的國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家事務(wù)的民主權(quán)利。縣鄉(xiāng)人大開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重要途徑之一，在行政執(zhí)法監(jiān)督體系中處于最高層次，具有這樣幾個(gè)方面的特征：一是權(quán)威性。人大的行政執(zhí)法監(jiān)督是憲法和監(jiān)督法賦予的職權(quán)，在本行政區(qū)域內(nèi)體現(xiàn)國(guó)家意志，具有權(quán)威性。二是法律性。人大行政執(zhí)法監(jiān)督按照法律規(guī)定實(shí)施，依照法定程序進(jìn)行，具有嚴(yán)格的規(guī)范性。三強(qiáng)制性。人大行政執(zhí)法監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)有接受人大監(jiān)督的義務(wù)，而沒(méi)有拒絕接受人大監(jiān)督的權(quán)利，人大在行政執(zhí)法監(jiān)督中形成的決議、決定，具有法律效力，有關(guān)機(jī)關(guān)和個(gè)人必須執(zhí)行。四是民主性。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和專門機(jī)關(guān)監(jiān)督作為行政內(nèi)部監(jiān)督的主要形式，但往往存在開(kāi)放性和公眾參與不夠問(wèn)題，導(dǎo)致公正性、有效性不足[6]，而人大行政執(zhí)法監(jiān)督由人大代表或常委會(huì)組成人員直接行使的，形成的決議、決定，由人大代表或常委會(huì)組成人員集體討論、民主決定，直接代表人民意志?？h鄉(xiāng)人大充分、精準(zhǔn)行使行政執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)，能對(duì)行政執(zhí)法形成有力、有效的外部約束和規(guī)范，在促進(jìn)基層法治政府建設(shè)中其作用不可或缺。

目前，縣鄉(xiāng)人大普遍比較注重財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、民生、司法等方面的監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)性，人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃安排很少有行政執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，人大代表對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的知曉度、參與度不足。人大對(duì)轄區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法的總體狀況、主要問(wèn)題、現(xiàn)實(shí)成因缺乏準(zhǔn)確全面了解，調(diào)研視察、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議深度不夠，講優(yōu)點(diǎn)成績(jī)多，講缺點(diǎn)不足少，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法問(wèn)題線索機(jī)制不健全，難以發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，監(jiān)督意見(jiàn)過(guò)于宏觀和原則，也缺乏跟蹤問(wèn)效，常常是“雷聲大雨點(diǎn)小”，行政執(zhí)法監(jiān)督力度和效果欠缺。行政執(zhí)法個(gè)案監(jiān)督很少涉及，對(duì)人民群眾信訪反映的執(zhí)法隨意、辦案不公的個(gè)案調(diào)查研究不夠，多采取一般信訪轉(zhuǎn)辦程序“一轉(zhuǎn)了之”，很少啟動(dòng)人大監(jiān)督程序。人大實(shí)施行政執(zhí)法監(jiān)督必須有一支專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督隊(duì)伍，縣級(jí)人大一般由法制委員會(huì)承擔(dān)，但法制委員會(huì)普遍沒(méi)有單獨(dú)的機(jī)構(gòu)編制和人員，委員多為兼職，履職時(shí)間缺乏，專業(yè)監(jiān)督能力不強(qiáng)。審判、檢察、監(jiān)察、復(fù)議等是專事行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)關(guān)，人大強(qiáng)化專門機(jī)關(guān)職責(zé)的針對(duì)性監(jiān)督措施不多，司法裁判、公益訴訟、行政復(fù)議等對(duì)行政執(zhí)法的制約、糾錯(cuò)等功能未得到全面協(xié)同發(fā)揮。[7]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，相對(duì)專業(yè)的監(jiān)督隊(duì)伍和人員更是缺乏。

二、啟東人大行政執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)踐探索

進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)民主、法治、公平、正義的向往更強(qiáng)烈、要求更高，反映在行政執(zhí)法方面要求執(zhí)法必須兼顧程序正義和實(shí)體正義、兼顧法律效果和社會(huì)效果，既要講公平又要講效率、既要嚴(yán)格又要人性。人民群眾的這些需求，對(duì)行政執(zhí)法及其監(jiān)督工作提出了新的更高要求，亟需行政執(zhí)法機(jī)關(guān)努力提升執(zhí)法水平，也需要大力改進(jìn)和加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。近年來(lái)，啟東市人大加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)決定與監(jiān)督結(jié)合，嚴(yán)格依法監(jiān)督與創(chuàng)新監(jiān)督方式結(jié)合，宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督結(jié)合，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不足，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)依法行政。

（一）出臺(tái)決定，對(duì)執(zhí)法能力建設(shè)提出要求

為深入推進(jìn)依法行政，全面建設(shè)法治政府，努力打造更高水平法治啟東，2022年9月啟東市人大常委會(huì)作出《關(guān)于全面提高行政執(zhí)法能力和水平的決定》?！稕Q定》共分8個(gè)部分，分別從體制機(jī)制完善、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法文明程度提高、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制等方面明確行政機(jī)關(guān)提高執(zhí)法能力和水平的具體要求。理順體制機(jī)制，明確市城管部門對(duì)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法局的行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任，建立市鎮(zhèn)（園區(qū)）兩級(jí)行政執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，研究制定行政執(zhí)法具體職位職責(zé)規(guī)范，加大執(zhí)法人員、經(jīng)費(fèi)、資源、裝備等向基層傾斜力度，推動(dòng)執(zhí)法重心下移。突出隊(duì)伍建設(shè)，推行行政執(zhí)法人員平時(shí)考核制度，所有執(zhí)法人員每年應(yīng)當(dāng)接受不少于60學(xué)時(shí)的法律法規(guī)知識(shí)、執(zhí)法技能等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)全景式、全流程執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)模擬訓(xùn)練和比武練兵，完善行政執(zhí)法人員退出機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法輔助人員管理辦法。凸顯文明執(zhí)法，落實(shí)違法行為免罰輕罰清單制度細(xì)化完善“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”、跨部門聯(lián)合執(zhí)法等方式方法，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法文明規(guī)范，做到執(zhí)法過(guò)程寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融。

《決定》出臺(tái)后，人大常委會(huì)持續(xù)關(guān)注《決定》實(shí)施情況，2023年11月，專題聽(tīng)取和審議市政府關(guān)于《決定》貫徹落實(shí)情況報(bào)告。同時(shí)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委通過(guò)組織人大代表聽(tīng)取工作報(bào)告、視察、調(diào)研等形式，推進(jìn)《決定》貫徹落實(shí)。

（二）運(yùn)用聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、調(diào)研等形式，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督檢查

2019年3月，人大法制委員會(huì)組織開(kāi)展行政復(fù)議應(yīng)訴工作調(diào)研，形成調(diào)查報(bào)告。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“民告官”案件始終處于高位，行政管理對(duì)象依法維權(quán)意識(shí)持續(xù)增強(qiáng)；復(fù)議應(yīng)訴案件涉及的行政管理領(lǐng)域呈擴(kuò)大化趨勢(shì)，案涉爭(zhēng)議愈加復(fù)雜；公安、人力資源保障、征地拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域矛盾糾紛凸顯，爭(zhēng)議焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域相對(duì)集中。針對(duì)部分行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議應(yīng)訴答辯和舉證質(zhì)證不規(guī)范、基層綜合執(zhí)法改革后區(qū)鎮(zhèn)承接能力不足、部分行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法不嚴(yán)格、不規(guī)范問(wèn)題依然存在，提出堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為原則，嚴(yán)格依照法定權(quán)限履行職責(zé)；加強(qiáng)府院聯(lián)動(dòng)，不斷加大行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解力度；調(diào)優(yōu)配強(qiáng)司法所法制審核人員，把好區(qū)鎮(zhèn)法制審核關(guān)等意見(jiàn)和要求。

2020年4月，人大常委會(huì)會(huì)議專題聽(tīng)取市政府關(guān)于《行政訴訟法》貫徹實(shí)施情況報(bào)告。針對(duì)行政訴訟案件增長(zhǎng)快、行政訴訟敗訴率處于高位、法律適用能力亟需提高等問(wèn)題，提出審議意見(jiàn)。審議意見(jiàn)要求，加大學(xué)習(xí)和培訓(xùn)組織力度，不斷增強(qiáng)基層一線執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和法治意識(shí)；進(jìn)一步強(qiáng)化程序公正意識(shí)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，杜絕漠視程序、遺漏程序、合并程序、顛倒程序等情況發(fā)生；完善行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，建立行政機(jī)關(guān)敗訴考核機(jī)制；加大行政糾紛實(shí)質(zhì)化解力度，從源頭上減少行政案件的發(fā)生。

（三）開(kāi)展專項(xiàng)工作評(píng)議，廣泛征集群眾意見(jiàn)訴求

2022年2月—9月，啟東市人大常委會(huì)組織對(duì)自然資源和規(guī)劃局、生態(tài)環(huán)境局、城管局、市場(chǎng)監(jiān)管局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、文廣和旅游局、應(yīng)急局、交通局等8個(gè)重點(diǎn)行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法工作開(kāi)展專項(xiàng)評(píng)議。評(píng)議分“啟動(dòng)—調(diào)查—評(píng)議—整改”4個(gè)階段。在調(diào)查階段，8個(gè)評(píng)議工作小組分別圍繞8個(gè)被評(píng)部門行政執(zhí)法工作開(kāi)展專題調(diào)研，調(diào)閱檢查近2年來(lái)8個(gè)被評(píng)部門行政執(zhí)法案卷，最后形成8份專題調(diào)研報(bào)告，供人大常委會(huì)會(huì)議評(píng)議時(shí)參考。集中評(píng)議后，整理匯總代表評(píng)議意見(jiàn)，以條目式“問(wèn)題清單”形式形成意見(jiàn)交辦單，8個(gè)被評(píng)部門的“問(wèn)題清單”共列出問(wèn)題110多條。9月，人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)8個(gè)被評(píng)部門整改落實(shí)情況進(jìn)行審議，并開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果將作為機(jī)關(guān)效能考核重要依據(jù)，直接與年終部門星級(jí)評(píng)定掛鉤。

評(píng)議活動(dòng)采取上下聯(lián)動(dòng)方式進(jìn)行，各鎮(zhèn)人大和園區(qū)、街道人大工委均組織代表通過(guò)走訪被評(píng)部門服務(wù)對(duì)象、座談、發(fā)放征求意見(jiàn)表等形式，傾聽(tīng)群眾呼聲，多途徑了解被評(píng)部門執(zhí)法工作情況。在此基礎(chǔ)上，召開(kāi)評(píng)議會(huì)議，代表交流評(píng)議意見(jiàn)，對(duì)被評(píng)部門進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，并歸納整理形成書面評(píng)議意見(jiàn)，作為人大常委會(huì)評(píng)議參考。

（四）開(kāi)展案卷質(zhì)量評(píng)查，近距離接觸執(zhí)法案件

案件質(zhì)量評(píng)查，指的是通過(guò)對(duì)辦案程序、庭審過(guò)程、法律適用、審理結(jié)果、文書制作以及卷宗歸檔等方面的事后監(jiān)督，查找分析存在問(wèn)題，規(guī)范辦案司法行為，以此提高辦案質(zhì)量，促進(jìn)公正司法。啟東市人大常委會(huì)在跟進(jìn)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)完善內(nèi)部辦案質(zhì)量評(píng)查機(jī)制的同時(shí)，積極引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制，會(huì)同司法局組織人大代表、人大法律咨詢專家組成員、法律專家、檢察機(jī)關(guān)專業(yè)人員等開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查。評(píng)查嚴(yán)格依照DB 32/T4181—2021江蘇省地方標(biāo)準(zhǔn)《行政執(zhí)法案卷制作及評(píng)查規(guī)范》，通過(guò)個(gè)人評(píng)查、小組評(píng)定、統(tǒng)一評(píng)分、集體合議等程序綜合確定評(píng)查結(jié)果，確保評(píng)查結(jié)果公平公正。

2022年2月—9月，組織開(kāi)展行政執(zhí)法專項(xiàng)工作評(píng)議時(shí)，調(diào)閱檢查近2年來(lái)8個(gè)被評(píng)部門共100件行政執(zhí)法案卷。評(píng)查共發(fā)現(xiàn)問(wèn)題70多條，主要是行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，未能體現(xiàn)據(jù)以從輕、減輕或從重等自由裁量的細(xì)化情節(jié)；調(diào)查取證程序不嚴(yán)謹(jǐn)不規(guī)范，證據(jù)材料有瑕疵；執(zhí)法全過(guò)程記錄制度實(shí)施不嚴(yán)格，特別是音像記錄資料入卷偏少；重大執(zhí)法決定法制審核制度流于形式，法制部門負(fù)責(zé)人無(wú)具體審核意見(jiàn)；文書制作不規(guī)范，案情表述過(guò)于簡(jiǎn)單，以事說(shuō)法、釋法說(shuō)理欠缺；等等。后評(píng)查組形成案卷質(zhì)量評(píng)查報(bào)告，并予以交辦。

2023年5月，在各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)送的2022年10月至2023年3月涉企類行政處罰案卷目錄中隨機(jī)抽取市場(chǎng)監(jiān)管、交通、應(yīng)急、文廣、衛(wèi)生、消防等重點(diǎn)民生領(lǐng)域與企業(yè)有關(guān)的案卷進(jìn)行集中評(píng)查。2023年8月，在專題聽(tīng)取公安、司法行政機(jī)關(guān)提高案件辦理質(zhì)量情況報(bào)告前，隨機(jī)抽取公安局、司法局3年來(lái)已辦結(jié)的30件案件進(jìn)行評(píng)查。評(píng)查發(fā)現(xiàn)執(zhí)法資格未在卷宗內(nèi)明示、卷宗裝訂不規(guī)范等問(wèn)題，反映出一些執(zhí)法機(jī)關(guān)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”還未精準(zhǔn)落實(shí)到位，執(zhí)法辦案人員法治意識(shí)、法治水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和群眾期待還有較大差距。對(duì)評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，評(píng)查組以監(jiān)督意見(jiàn)書形式通知有關(guān)單位，要求各有關(guān)單位做好整改落實(shí)，并將整改情況進(jìn)行反饋。同時(shí)要求各執(zhí)法機(jī)關(guān)舉一反三，找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，確保整改落實(shí)到位。

三、縣鄉(xiāng)人大行政執(zhí)法監(jiān)督的完善路徑

黨的十八屆三中全會(huì)明確要求：“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政規(guī)范公正文明執(zhí)法”。黨的二十大報(bào)告提出要“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”“完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”。這些新精神新要求對(duì)行政執(zhí)法及其監(jiān)督工作提出了新的更高要求。當(dāng)前，啟東市人大行政執(zhí)法監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督形式不斷拓展，取得了一定成效，但實(shí)踐中還存在行政執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)性精準(zhǔn)性有效性不夠、監(jiān)督專業(yè)化水平不高等問(wèn)題，人大行政執(zhí)法監(jiān)督力度和實(shí)效與法治建設(shè)、公眾期盼還有一定差距，必須進(jìn)一步提高加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督重要意義的認(rèn)識(shí)，優(yōu)化監(jiān)督路徑和措施，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，不斷提升新時(shí)代人大行政執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)量和水平。

（一）健全人大行政執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，健全執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)縣鄉(xiāng)人大行政執(zhí)法監(jiān)督由工作監(jiān)督、法律監(jiān)督向法定化、制度化、常態(tài)化監(jiān)督職能拓展。嚴(yán)格落實(shí)同級(jí)政府每年初報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況制度，將上一年度行政執(zhí)法工作情況包括法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主體資格、行政執(zhí)法人員資格和行政執(zhí)法程序的合法性審查情況，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)具體行政行為合法性和適當(dāng)性審查情況，行政復(fù)議、應(yīng)訴和賠償工作情況，行政違法和執(zhí)法不當(dāng)行為查處情況，行政執(zhí)法工作績(jī)效和存在問(wèn)題等作為法治政府建設(shè)重要內(nèi)容一并報(bào)告，接受人大和人民群眾監(jiān)督。

拓寬和暢通信息來(lái)源渠道，解決與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間信息不對(duì)稱問(wèn)題。知情權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。要建立完善人大與執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制，加強(qiáng)信息互通交流，聯(lián)合司法行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)共建統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督信息平臺(tái)，對(duì)重大行政處罰和強(qiáng)制案件、復(fù)議和提起行政訴訟案件、行政執(zhí)法轉(zhuǎn)刑事偵查等案件，進(jìn)行全程、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，拓展人大行政執(zhí)法監(jiān)督新路徑，實(shí)現(xiàn)從單一聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告到監(jiān)督經(jīng)?；D(zhuǎn)變。司法行政部門及時(shí)將包括較大數(shù)額罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和行政拘留等三種重大行政處罰備案數(shù)據(jù)傳送人大和檢察機(jī)關(guān)，增強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法和刑事司法“兩法銜接”的監(jiān)督效果。[7]

（二）增強(qiáng)人大行政執(zhí)法監(jiān)督精準(zhǔn)性和有效性

突出監(jiān)督重點(diǎn)。圍繞人民群眾關(guān)聯(lián)度大、執(zhí)法適用頻率高的法律法規(guī)實(shí)施情況如行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等常用法律，以及土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、政府信息公開(kāi)條例等開(kāi)展監(jiān)督，監(jiān)督推動(dòng)執(zhí)法機(jī)關(guān)完善權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政行為主體、權(quán)限、方式、步驟和時(shí)限，厘清職責(zé)邊界，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面梳理和補(bǔ)充完善執(zhí)法權(quán)責(zé)清單，以適應(yīng)城市化進(jìn)程加快和相對(duì)集中行政處罰權(quán)、綜合執(zhí)法的推進(jìn)要求。監(jiān)督推動(dòng)執(zhí)法機(jī)關(guān)健全執(zhí)法全程記錄制度,加強(qiáng)執(zhí)法記錄儀的使用和管理。監(jiān)督推動(dòng)政府及執(zhí)法部門建立健全標(biāo)準(zhǔn)化“辦案流程”，執(zhí)法機(jī)關(guān)細(xì)化、量化行政處罰、強(qiáng)制和許可標(biāo)準(zhǔn)，壓縮執(zhí)法“彈性空間”，減少執(zhí)法隨意性、不平衡性。監(jiān)督推動(dòng)執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)法制審核隊(duì)伍的正規(guī)化、職業(yè)化建設(shè)，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在法制審核中的作用。監(jiān)督推動(dòng)行政執(zhí)法責(zé)任落實(shí)機(jī)制建立和落實(shí)，嚴(yán)格對(duì)違法、不當(dāng)、不作為行政行為的責(zé)任追究，推動(dòng)將行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政情況作為獎(jiǎng)懲、晉升、年度考評(píng)等綜合評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

創(chuàng)新監(jiān)督方式。用好、用足、用活法定監(jiān)督方式，除采取聽(tīng)取審議工作報(bào)告、視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、備案審查等常規(guī)手段外，要針對(duì)人民群眾關(guān)注熱點(diǎn)以及行政執(zhí)法工作中存在的重點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)采用質(zhì)詢、詢問(wèn)、罷免職務(wù)、撤銷決定等法定剛性手段，增強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督剛性和力度。強(qiáng)化行政執(zhí)法專項(xiàng)評(píng)議監(jiān)督，評(píng)議執(zhí)法辦案質(zhì)量、效率和效果，并將評(píng)議結(jié)果納入黨委政府對(duì)行政機(jī)關(guān)年度綜合績(jī)效量化考核的重要內(nèi)容。建立行政執(zhí)法案件評(píng)查機(jī)制，每年隨機(jī)調(diào)取行政執(zhí)法案卷，從主體、事實(shí)、證據(jù)、適用法律、程序、告知權(quán)利、自由裁量、文書格式等方面開(kāi)展評(píng)查，加強(qiáng)對(duì)疑難、復(fù)雜、社會(huì)影響大的案件的檢查，特別是對(duì)群眾不服行政立案、決定和執(zhí)行的案件評(píng)查，提出評(píng)查意見(jiàn)。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。有錯(cuò)不糾，對(duì)問(wèn)題不監(jiān)不督，并不是監(jiān)督的本意。對(duì)監(jiān)督者來(lái)說(shuō)，找不出問(wèn)題本身就是最大的問(wèn)題，行政執(zhí)法監(jiān)督也是如此。將人大行政執(zhí)法監(jiān)督與具體問(wèn)題、具體案例相結(jié)合，深入實(shí)踐，深入基層，采取明察暗訪、民意征集、問(wèn)卷調(diào)查、觀摩庭審、案卷評(píng)查等方式，善于發(fā)現(xiàn)“有法不依”“違法不究”問(wèn)題。調(diào)研報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見(jiàn),不回避矛盾，不掩蓋問(wèn)題，以“問(wèn)題清單”方式列出發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和案例。人大行政執(zhí)法監(jiān)督不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是為了解決實(shí)際問(wèn)題。要完善跟蹤監(jiān)督機(jī)制，在專項(xiàng)工作審議、執(zhí)法檢查后的整改監(jiān)督上持續(xù)發(fā)力，通過(guò)“監(jiān)督—落實(shí)—再監(jiān)督—再落實(shí)”，形成閉環(huán)，一督到底，務(wù)求實(shí)效。

（三）推動(dòng)行政執(zhí)法內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行

人大監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，無(wú)法對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)行為都及時(shí)監(jiān)督到位，關(guān)鍵是要推動(dòng)行政執(zhí)法內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行，推動(dòng)形成全社會(huì)廣泛參與的強(qiáng)大監(jiān)督氛圍，讓行政執(zhí)法在運(yùn)行過(guò)程中有所忌憚，在法治和民意軌道上良性運(yùn)行。樹(shù)立監(jiān)督工作“一盤棋”理念，加強(qiáng)與行政執(zhí)法監(jiān)督職能部門橫向協(xié)同，注重發(fā)揮行政執(zhí)法層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督的作用，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等等各種監(jiān)督力量之間的貫通協(xié)同，形成整體監(jiān)督合力。

促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部工作和監(jiān)督制度健全完善和嚴(yán)格落實(shí)，不斷規(guī)范執(zhí)法行為。2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，全面推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”（即隨機(jī)抽取監(jiān)督對(duì)象、隨機(jī)選派監(jiān)督檢查人員、監(jiān)督情況及結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)）行政執(zhí)法監(jiān)督模式。2017年1月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》，聚焦行政執(zhí)法的源頭、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)監(jiān)督執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法具有基礎(chǔ)性和突破性作用。要加強(qiáng)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”“三項(xiàng)制度”落實(shí)情況的監(jiān)督，以及行政處罰案件聽(tīng)證、集體討論、評(píng)議考核、責(zé)任追究等制度落實(shí)情況的監(jiān)督，推動(dòng)行政執(zhí)法、監(jiān)督行政執(zhí)法的程序化規(guī)范化，防止因程序違法損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益、影響政府公信力。推動(dòng)文明執(zhí)法，綜合運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段，引導(dǎo)公民、法人和其他組織自覺(jué)履行法定義務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理目的。

加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)層級(jí)之間的監(jiān)督和專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制有效運(yùn)行。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)屬下級(jí)行政機(jī)關(guān)，專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、主管行政機(jī)關(guān)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督。[8]行政執(zhí)法內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督在防范和糾正行政執(zhí)法權(quán)違法與不當(dāng)行使、促進(jìn)行政執(zhí)法質(zhì)量和水平提升、維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益等方面具有十分重要意義。十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度”。地方監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是對(duì)公職人員及其具體行為的監(jiān)督，相對(duì)比較具體、剛性。縣級(jí)人大常委會(huì)要通過(guò)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查等形式，推進(jìn)行政監(jiān)察工作更加規(guī)范高效。針對(duì)縣域行政爭(zhēng)議選擇復(fù)議率低、復(fù)議結(jié)果維持比例高等現(xiàn)象，人大要監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)關(guān)深化“陽(yáng)光復(fù)議”工作，推進(jìn)網(wǎng)上行政復(fù)議受理、審理、送達(dá)，推進(jìn)復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在政府系統(tǒng)內(nèi)部目標(biāo)。

推進(jìn)行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。行政訴訟是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)群眾合法權(quán)益的法定渠道?？h級(jí)人大要著力監(jiān)督審判機(jī)關(guān)發(fā)揮行政審判職能作用，促進(jìn)法治政府建設(shè)。2015 年5月1日實(shí)施的修訂后的行政訴訟法將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為基本訴訟制度。人大應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)積極履行行政應(yīng)訴職責(zé)，促進(jìn)“關(guān)鍵少數(shù)”依法行政意識(shí)進(jìn)一步提升。建立健全司法建議落實(shí)反饋制度，發(fā)揮司法建議在彌補(bǔ)執(zhí)法弱項(xiàng)、減少行政糾紛中的重要作用。監(jiān)督推進(jìn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。行政檢察是檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”之一，是憲法、人民檢察院組織法和行政訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該其改正”。人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，屬于“對(duì)監(jiān)督的監(jiān)督”，人大應(yīng)加大對(duì)行政檢察工作監(jiān)督，通過(guò)聽(tīng)取和審議行政檢察、檢察建議、公益訴訟等專項(xiàng)工作報(bào)告，作出加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作決定等方式，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)全面充分履行法律監(jiān)督職能，提升行政公益訴訟和行政檢察成效。監(jiān)督推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)違法行政行為個(gè)案的法律監(jiān)督，拓寬案件線索來(lái)源渠道，及時(shí)督促糾正執(zhí)法亂作為、不作為等情形。

（四）提升人大行政執(zhí)法監(jiān)督專業(yè)化水平

加強(qiáng)人大法制委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。人大專門委員會(huì)作為人大的專門性常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的重要任務(wù)。要在人大法制委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作保障等方面給予大力支持，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員配備，保證人大法制委員會(huì)有一個(gè)明確的工作機(jī)構(gòu)，并配備一定數(shù)量的專職工作人員，保障日常工作正常開(kāi)展，解決人大法制委員會(huì)“有名無(wú)實(shí)”問(wèn)題。專門委員會(huì)有效履行職能，基于組成人員的議事水平。要選優(yōu)配強(qiáng)人大法制委員會(huì)組成人員，保證大部分委員熟悉相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)和政策知識(shí)，提高組成人員專業(yè)能力與專門委員會(huì)的匹配度。人大法制委員會(huì)要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，認(rèn)真制定年度工作計(jì)劃，組織好專門委員會(huì)履職活動(dòng)，用足用好法定職權(quán)。

注重發(fā)揮常委會(huì)組成人員和專業(yè)人大代表作用。常態(tài)化組織執(zhí)法監(jiān)督專題培訓(xùn)，科學(xué)設(shè)置內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，通過(guò)進(jìn)修、研修、邀請(qǐng)專家學(xué)者專題講座等方式，重點(diǎn)圍繞法律法規(guī)適用和執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)進(jìn)行解讀、輔導(dǎo)，同時(shí)大力提倡自我學(xué)習(xí)、自我提高，推進(jìn)組成人員和人大代表優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升專業(yè)能力和履職水平。重視發(fā)揮具有司法、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和法律服務(wù)職業(yè)經(jīng)歷的人大代表作用，設(shè)立人大代表行政執(zhí)法專業(yè)監(jiān)督小組，組織開(kāi)展行政執(zhí)法調(diào)研視察、執(zhí)法檢察等監(jiān)督活動(dòng)，多吸收專業(yè)人大代表參與，提升發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正問(wèn)題能力。選擇社會(huì)上有豐富工作經(jīng)驗(yàn)、在專業(yè)工作領(lǐng)域有一定影響力的專業(yè)人士，建立人大執(zhí)法監(jiān)督專家?guī)?，為?zhí)法監(jiān)督提供專業(yè)支持。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、街道人大工委行政執(zhí)法監(jiān)督的聯(lián)系和指導(dǎo)，通過(guò)邀請(qǐng)列席會(huì)議、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)交流、參觀考察等形式，聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法檢查、工作評(píng)議等工作，不斷提升行政執(zhí)法監(jiān)督水平，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法質(zhì)量和效能。

擴(kuò)大公眾對(duì)人大行政執(zhí)法監(jiān)督參與。健全公眾參與行政執(zhí)法評(píng)議監(jiān)督制度和機(jī)制，通過(guò)面向社會(huì)公開(kāi)征集、組織視察調(diào)查、人民群眾來(lái)信來(lái)訪、舉行聽(tīng)證會(huì)或者專家論證會(huì)等渠道和形式，擴(kuò)大公眾參與人大監(jiān)督議題選定，積極回應(yīng)人民群眾關(guān)切和要求。人大調(diào)研視察、執(zhí)法檢查時(shí)，采用明察暗訪、座談交流、隨機(jī)走訪等方式，近距離了解掌握人民群眾對(duì)行政執(zhí)法的滿意度和獲得感。對(duì)于人民群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)關(guān)注度高的行政執(zhí)法行為，充分運(yùn)用詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督形式，協(xié)調(diào)檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)和相關(guān)行政部門開(kāi)展監(jiān)督，提升人大監(jiān)督的回應(yīng)性和靈敏度。認(rèn)真辦理人民群眾行政執(zhí)法方面的來(lái)信來(lái)訪件，確保“件件有著落，事事有回音”，推動(dòng)信訪問(wèn)題辦理解決。

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[2]楊偉東：《以高水平行政執(zhí)法引領(lǐng)帶動(dòng)法治政府建設(shè)》，載《法治日?qǐng)?bào)》2022年12月2日。

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[5]顧敏：《去年江蘇審結(jié)“民告官”案件近3萬(wàn)件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道敗訴率高》，交匯點(diǎn)新聞2022年5月11日。

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[9]陳奇星、羅峰：《略論西方國(guó)家的行政監(jiān)察機(jī)制》，載《政治與法律》2000年第3期。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任。本文是作者主持的2023年度江蘇省人大工作理論研究會(huì)研究課題項(xiàng)目“關(guān)于強(qiáng)化基層人大行政執(zhí)法監(jiān)督價(jià)值和路徑的研究”[編號(hào)：2023B031]成果）

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