泰州市人大常委會 泰州市地方立法研究院 鄒祥鳳 錢剛 吳文俊 湯善鵬 徐浩倫
2017年，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”表述。在2021年全國“兩會”上，習(xí)近平總書記接連強調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展”，意義重大。2023年3月5日下午，習(xí)近平總書記參加他所在的十四屆全國人大一次會議江蘇代表團(tuán)審議，集中系統(tǒng)地闡述了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)——“高質(zhì)量發(fā)展”。習(xí)近平總書記著眼全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家全局，從必由之路、戰(zhàn)略基點、必然要求、最終目的以及堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅定不移全面從嚴(yán)治黨5個方面，為江蘇乃至全國的高質(zhì)量發(fā)展作出重要部署。2023年7月，習(xí)近平總書記在考察江蘇時，聚焦中國式現(xiàn)代化的重點領(lǐng)域提出一系列新思想新觀點新論斷。在江蘇考察期間，總書記指出了江蘇高質(zhì)量發(fā)展的四個方向與重點：第一，在科技創(chuàng)新上取得新突破。加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，是推動高質(zhì)量發(fā)展的必由之路；第二，在強鏈補鏈延鏈上展現(xiàn)新作為。堅守實體經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，制造業(yè)是江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“壓艙石”，江蘇在強鏈補鏈延鏈上應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)新作為；第三，在建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明上探索新經(jīng)驗。建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必然要求，是社會主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容；第四，在推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化上實現(xiàn)新提升。人民幸福安康是推動高質(zhì)量發(fā)展的最終目的，江蘇必須在保障和改善民生、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化上走在前列。科技創(chuàng)新、推動現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展、建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明、推動社會治理現(xiàn)代化是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵。
治國憑圭臬，安邦靠準(zhǔn)繩，高質(zhì)量發(fā)展離不開高質(zhì)量立法的法治保障。2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議修改了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）。新修改的《立法法》為地方的高質(zhì)量立法保障、促進(jìn)地方的高質(zhì)量發(fā)展，在程序與實質(zhì)上都提供了充分的立法依據(jù)和要求。習(xí)近平總書記指出的江蘇高質(zhì)量發(fā)展的科技創(chuàng)新、強鏈補鏈延鏈、建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化等內(nèi)涵，都能夠在《立法法》所提供的上位法依據(jù)下，通過地方立法的方式得到相應(yīng)的法治保障，從而實現(xiàn)在法治的軌道上促進(jìn)地方的高質(zhì)量發(fā)展。
一、泰州市高質(zhì)量立法工作的特色與成效
（一）圍繞高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)開展立法工作
近年來，泰州市人大常委會聚焦高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，并結(jié)合泰州市的區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，以回應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展為主線，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、生態(tài)保護(hù)、歷史文化、基層治理五個領(lǐng)域開展了一系列立法工作。
一是堅持加快構(gòu)建新發(fā)展格局，夯實高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略基點。泰州市人大常委會主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，圍繞推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級這一主題，積極通過經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法保障發(fā)展高質(zhì)量，促進(jìn)轉(zhuǎn)型新躍升。近年來，制定了《泰州市電力保護(hù)條例》和《泰州市標(biāo)準(zhǔn)化條例》，為促進(jìn)泰州地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局助力?！短┲菔须娏ΡＷo(hù)條例》圍繞電力保護(hù)領(lǐng)域的重點和難點進(jìn)行了制度創(chuàng)新，使泰州市電網(wǎng)系統(tǒng)的運行更加安全、持久和穩(wěn)定，滿足了泰州市高質(zhì)量發(fā)展用電需求?！短┲菔袠?biāo)準(zhǔn)化條例》則是全國設(shè)區(qū)的市首部以標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域為主題的地方性法規(guī)，該法規(guī)以國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展戰(zhàn)略為指引，對產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、實施、創(chuàng)新等方面的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，力求以先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)泰州市產(chǎn)業(yè)升級，進(jìn)而推進(jìn)質(zhì)量強市和品質(zhì)泰州建設(shè)。
二是堅持加強民生制度保障，維護(hù)人民群眾生命、財產(chǎn)安全。人民幸福安康是推動高質(zhì)量發(fā)展的最終目的。近年來，泰州市人大常委會在保障人民群眾生命、財產(chǎn)安全立法上成果顯著。針對工程運輸車、電動自行車和電動三四輪車交通違法行為突出、事故頻發(fā)等難題，通過創(chuàng)新治理舉措的方式，促使泰州市安全交通秩序的建立、讓人民群眾出行更加安全便捷，制定了《泰州市道路交通安全條例》。針對存在大量年代久遠(yuǎn)、建筑標(biāo)準(zhǔn)低、失修失養(yǎng)嚴(yán)重的房屋以及隨意拆改房屋主體結(jié)構(gòu)和承重結(jié)構(gòu)等房屋安全突出問題，出臺了《泰州市房屋安全管理條例》。為了解決物業(yè)服務(wù)質(zhì)價不符、居民業(yè)主履約意識欠缺、建設(shè)單位對小區(qū)開發(fā)中的遺留問題置之不理、小區(qū)業(yè)主委員會組織管理難以推進(jìn)等問題，制定了《泰州市住宅物業(yè)管理條例》。為了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，加強應(yīng)急救援工作，保護(hù)人身、財產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全，制定了《泰州市消防條例》。為了解決泰州市采供血矛盾日漸突出，獻(xiàn)血事業(yè)發(fā)展卻相對滯后的現(xiàn)狀，制定了《泰州市獻(xiàn)血條例》。通過出臺上述地方性法規(guī)，泰州市深入推進(jìn)基本民生保障行動，穩(wěn)步提高社會保障水平，讓法規(guī)的規(guī)定和舉措在各個領(lǐng)域切實地幫助群眾解決問題，并為兜住兜牢泰州市基本民生保障底線提供了強有力的制度保障。
三是堅持加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法。黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”?！叭伺c自然和諧共生”既是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化的“中國特色”，更是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。泰州市人大常委會主動策應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新形勢，圍繞護(hù)航綠色發(fā)展這一主題，積極通過生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法助力打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，進(jìn)一步加強了泰州市當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)。近年來，泰州市人大常委會制定了《泰州市綠化條例》《泰州市河長制工作條例》《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》《泰州市農(nóng)業(yè)面源污染防治條例》《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理條例》等。通過出臺上述地方性法規(guī)，泰州市在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化上取得重要突破，實現(xiàn)資源能源利用的集約高效，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，穩(wěn)步提高生態(tài)產(chǎn)品供給水平，為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)注入新鮮活力。
四是堅持加強歷史文化保護(hù)立法。黨的二十大報告指出，要堅定歷史自信，增強歷史主動。在全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化新格局的征程中，促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)活化利用，加強地方歷史文化傳承保護(hù)，吸收中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓，于實現(xiàn)地方高質(zhì)量發(fā)展而言有著重要意義。泰州市人大常委會主動呼應(yīng)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承新要求，圍繞保護(hù)史跡遺存的主題，積極通過歷史文化領(lǐng)域立法，促進(jìn)獨特歷史文化資源保護(hù)利用、傳承發(fā)展?！短┲菔袣v史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)條例》通過創(chuàng)設(shè)保護(hù)名錄、泰式民居修繕、傳統(tǒng)村落保護(hù)等相關(guān)制度規(guī)范，在傳承歷史文脈、彰顯人文魅力、展現(xiàn)城市之美等方面為泰州市發(fā)展注入法治動力。興化垛田作為泰州市得天獨厚的自然資源，兼具歷史價值和文化價值，為了解決多年來興化垛田受損被毀、面積下降的現(xiàn)實困境，泰州市人大常委會制定了《泰州市垛田保護(hù)條例》。該條例構(gòu)建起垛田規(guī)劃“一張圖”、保護(hù)管理“一張網(wǎng)”、傳承利用“一盤棋”的制度體系，讓一垛一水得到精心呵護(hù)，讓泰州市興化垛田的“金字招牌”成色更足、底色更亮、叫得更響。此外，為了營造全民健身的體育文化氛圍，保障公民參加健身活動的合法權(quán)益，提高公民身體素質(zhì)和健康水平，推進(jìn)健康泰州和體育強市建設(shè)，制定了《泰州市全民健身條例》。通過出臺上述地方性法規(guī)，泰州市強化了城市的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和科學(xué)利用，保持住歷史文化名城的整體風(fēng)貌，培育了泰州城市特有的文化氣質(zhì)，將自身城市的文化特色轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的積極動因。
五是堅持加強基層社會治理立法?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕y(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。加強基層社會治理能力，提高基層社會治理水平，充分開發(fā)和利用基層治理的經(jīng)驗優(yōu)勢，于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展而言有著重要意義。推動公共信用體系建設(shè)，促進(jìn)公共信用信息共享和使用，是黨的十八大和十八屆三中、四中全會明確提出的“建立健全社會信用體系”的基本要求，也是當(dāng)前社會信用體系建設(shè)的重點內(nèi)容，信用治理已經(jīng)成為社會治理的重要手段。泰州市人大常委會制定了《泰州市公共信用信息條例》，該條例理順了公共信用信息管理體制和職能、整合了公共信用信息資源、形成了“守信激勵、失信懲戒”的公共信用管理機制。高質(zhì)量發(fā)展征途中需要高水平文明建設(shè)，通過德法并施、軟倡導(dǎo)與硬約束一起抓，推動泰州建設(shè)更高水平的文明之城。據(jù)此，泰州市人大常委會制定了《泰州市文明行為條例》。該條例充分發(fā)揮了立法的教育引導(dǎo)和規(guī)制懲戒功能，通過加強對文明行為的倡導(dǎo)鼓勵，提高對不文明行為的處罰約束，在泰州市地域內(nèi)弘揚了文明風(fēng)尚、革除了陋習(xí)頑疾，為泰州市實現(xiàn)全國文明城市“三連冠”增添助力。通過出臺上述地方性法規(guī)，泰州市積極推進(jìn)公共服務(wù)體系和基層設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，加強基層公共資源的有效整合和統(tǒng)籌利用，增強基層公共服務(wù)保障能力，為助力高質(zhì)量發(fā)展提供了更加富有活力和效率的新型基層治理體系。
（二）以保障全過程人民民主為要旨優(yōu)化立法機制
黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，把“發(fā)展全過程人民民主”作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。2023年《立法法》修改也將“發(fā)展全過程人民民主”作為重要的立法原則加以確定。
近年來，泰州市人大常委會在立法工作中始終貫徹全過程人民民主的理念，通過細(xì)化立法工作原則，堅持科學(xué)立法和民主立法，在立法實踐中不斷優(yōu)化立法機制，通過制度載體、實踐載體、人才載體三個層面實現(xiàn)科學(xué)民主立法，助力泰州市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。
1.制度載體層面
依托人民代表大會的制度優(yōu)勢，泰州市人大常委會立足立法需求，突出立法重點，把握立法節(jié)奏，合理利用立法資源，將人大主導(dǎo)作用體現(xiàn)到選題、評估、論證、立項、協(xié)調(diào)、起草、征求意見、審議等全過程和各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮人大在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會利益方面的引領(lǐng)作用。
第一，充分發(fā)揮人大代表在立法中的“主渠道”作用。深入落實習(xí)近平總書記提出的“各級人大常委會要支持和保障代表更好依法履職”要求，做到制度化邀請代表列席常委會會議，參與各項法規(guī)草案審議；常態(tài)化邀請代表參加立法調(diào)研、起草、論證、評估等活動，推動代表深度參與常委會立法工作，確保代表意見建議在立法過程中得到尊重和吸納；覆蓋化征集人大代表、政協(xié)委員的意見，問計于代表委員，借助代表履職平臺，向全體代表發(fā)送條例草案征求意見。尊重人大代表的意見表達(dá)在立法實踐中取得了良好的成效，如在制定《泰州市獻(xiàn)血條例》過程中，針對普及獻(xiàn)血知識，引導(dǎo)公民積極獻(xiàn)血，代表提出了許多好點子，而后的法規(guī)草案采納了相關(guān)建議，明確設(shè)立血站開放日制度。
第二，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系。人大代表始終以高度的責(zé)任感和使命感履職盡責(zé)，主動加強學(xué)習(xí)，積極開展調(diào)研，通過走訪、接待群眾，廣泛收集群眾意見，及時準(zhǔn)確反映人民群眾的立法訴求和意愿，人大代表真正成為了連接立法機關(guān)和人民群眾的橋梁紐帶。在傳統(tǒng)的線下反映途徑之外，按照“民主立法下基層，征求意見到村居”的要求，泰州市人大常委會整合“線上”“線下”資源，拓寬人民群眾參與意見征集渠道，推進(jìn)線上、線下“雙管齊下”，打造了一條從立法信息公開到意見采納情況反饋的民主立法“生態(tài)鏈”?！熬€上”開辟地方立法專欄，通過官方網(wǎng)站、微信公眾平臺等征集立法項目建議，征求立法規(guī)劃、計劃和法規(guī)制定意見，發(fā)布調(diào)查問卷，了解立法民情民意。
第三，推進(jìn)人大代表工作制度的完善。泰州市人大常委會通過健全代表參與立法的履職記錄及評價制度，發(fā)揮正向激勵作用，引導(dǎo)更多代表積極參與，為地方立法貢獻(xiàn)更多智慧力量。首先，成立泰州市地方立法工作指導(dǎo)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)揮市人大常委會在地方立法工作中的主導(dǎo)作用，以便加強對地方性法規(guī)制定工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實解決地方性法規(guī)制定工作中的重大問題，進(jìn)而保障立法規(guī)劃、立法計劃的貫徹實施，實現(xiàn)立法質(zhì)量提高的目標(biāo)。其次，深化常委會同人大代表的聯(lián)系，注重凝聚代表力量，在立法實踐中函請全體代表參與立法調(diào)研、條例修改。最后，持續(xù)加強人大代表工作能力的建設(shè)。在人大代表履職培訓(xùn)中安排憲法、立法法等法律法規(guī)知識、立法技術(shù)與規(guī)范等內(nèi)容，幫助代表提升立法能力和水平。
2.實踐載體層面
在實踐載體層面，泰州市人大常委會認(rèn)真貫徹落實黨的二十大精神，通過建設(shè)基層立法聯(lián)系點，吸納民意，匯集民智，推進(jìn)高質(zhì)量立法工作。
第一，量力而行推進(jìn)聯(lián)系點場所建設(shè)。首先，堅持場所樣貌的標(biāo)識統(tǒng)一。在醒目位置統(tǒng)一懸掛市人大常委會頒發(fā)的標(biāo)牌，擴(kuò)大群眾和社會知曉度，便于履行職責(zé)；其次，堅持場所功能的定位清晰。具備條件的聯(lián)系點，可以單獨設(shè)置專用工作場所，并精心布置，適度前瞻。不具備單設(shè)條件的，可以與人大代表工作站或相關(guān)工作場所共同規(guī)劃建設(shè)，但必須設(shè)置專門功能區(qū)域，突出立法元素，滿足工作需要；最后，堅持場所技術(shù)的數(shù)字跟進(jìn)。結(jié)合“數(shù)字人大”建設(shè)，將聯(lián)系點功能模塊嵌入聯(lián)系點的建設(shè)中，將信息技術(shù)和數(shù)字技術(shù)有效應(yīng)用到相關(guān)工作場景中，促進(jìn)工作提質(zhì)增效。
第二，奮發(fā)有為推進(jìn)聯(lián)系點職能建設(shè)。聯(lián)系點充分發(fā)揮立法“直通車”作用，高質(zhì)量完成地方性法規(guī)草案立法征詢?nèi)蝿?wù)。一方面，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的基層實踐，反映法律法規(guī)實施情況，主動開展法律法規(guī)實施情況調(diào)研，及時反映基層社會治理問題和典型案例，作出分析研判，提出法律法規(guī)制定、修改建議；另一方面，積極助力人大監(jiān)督工作，廣泛收集基層群眾對法律實施、司法執(zhí)法、政策執(zhí)行等方面的意見建議，為市人大常委會精準(zhǔn)選題，開展專題詢問、專項報告、工作視察、執(zhí)法檢查等提供參考。
第三，資源共享推進(jìn)聯(lián)系點網(wǎng)格建設(shè)。首先，各個聯(lián)系點明確分管負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)聯(lián)系點工作，并確定至少一名具有法律專業(yè)知識的人員作為聯(lián)絡(luò)員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)系點建立健全覆蓋到村（社區(qū)）的網(wǎng)格體系，相關(guān)部門、單位聯(lián)系點建立健全系統(tǒng)內(nèi)部的網(wǎng)格體系，落實網(wǎng)格人員，確保工作觸角直達(dá)基層一線和人民群眾。其次，切實推動聯(lián)系點工作和人大代表工作相融合，充分發(fā)揮人大代表工作站的陣地優(yōu)勢，積極發(fā)揮代表作用，主動邀請具有相關(guān)專業(yè)背景的代表參與法律法規(guī)草案的立法征詢工作。堅持穩(wěn)步提高聯(lián)系點的履職效能，工作人員積極配合各級人大代表收集民意、開展調(diào)研、了解法律、提出議案。最后，各個聯(lián)系點借助區(qū)域、人才、職能等方面特點和優(yōu)勢，遴選確定一批立法聯(lián)系協(xié)作單位或者專業(yè)人才，發(fā)揮“外腦”智囊作用。
3.人才載體方面
在人才載體層面，泰州市人大常委會深化共建合作機制，注重發(fā)揮專家學(xué)者“智囊團(tuán)”作用，借力作為，構(gòu)建起以地方立法研究院和立法咨詢專家委員會為“雙核”的科學(xué)立法機制。2016年，與南師大泰州學(xué)院簽訂合作共建協(xié)議，成立江蘇省首家地方立法研究院——泰州市地方立法研究院。明確雙方在理論研究、業(yè)務(wù)交流、人才培養(yǎng)等方面加強協(xié)作。除此之外，選聘30名城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)以及法律、語言文學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)人士，組建立法咨詢專家委員會，這些專家大都具備豐富的學(xué)術(shù)理論功底和實務(wù)工作經(jīng)驗，是助力地方立法工作的“最強大腦”。在每一部法規(guī)的立法過程中，書面征求專家意見，并召開座談會，在后續(xù)的修改、論證等工作中，專家們對每一部法規(guī)都要進(jìn)行“問診把脈”，審核把關(guān)。近年來，300多名專家參與了《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》等15部法規(guī)的修改完善工作，許多意見直接被采納，為地方立法提供了智力支持。而對于專業(yè)性較強的立法項目，泰州市人大常委會則積極求助“外援”，補強相關(guān)專業(yè)的短板。如在《泰州市標(biāo)準(zhǔn)化條例》制定前，立法工作人員們專程赴國家市場監(jiān)管總局，向權(quán)威專家求教標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)知識，為條例制定做足準(zhǔn)備，做好鋪墊。
（三）深化立法工作原則、探索地方立法模式規(guī)律
在長期的立法實踐探索中，泰州市人大常委會不斷強化主導(dǎo)意識、厘清立法主導(dǎo)思路，在主導(dǎo)法規(guī)立項、起草、修改等具體工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合“小切口”“小快靈”的立法經(jīng)驗特色，遵循必要性、系統(tǒng)性、補充性、針對性和創(chuàng)制性，有力保障高質(zhì)量立法。
第一，必要性是指立法資源必須要用在“刀刃”上，優(yōu)先針對泰州當(dāng)?shù)鼐o急事務(wù)開展立法工作，做到急用急立、急需即立。地方立法力求增強主動性，正確處理立法與改革的關(guān)系，對不適應(yīng)改革要求的法規(guī)要加緊修改、廢止；對改革形成的經(jīng)驗成果要積極通過立法加以完善、固化、推廣。增強立法的及時性，提高立法靈敏度，對區(qū)域治理中的新情況、新問題，主動出擊，快速啟動立法程序，通過立法進(jìn)行權(quán)威回應(yīng)、做好前瞻引領(lǐng)，而非僅僅做事后總結(jié)、被動反應(yīng)。提高立法的靈活性，在法規(guī)形式上根據(jù)立法調(diào)整事項、需要解決的問題等因素，確定適合的體例結(jié)構(gòu)和名稱，以簡易立法體例為主，不一定分章分節(jié)，不拘泥于特定模式；立法程序上，在堅持依法立法的前提下，根據(jù)具體事項、各方意見建議選擇采取一次審議等方式，靈活運用各種程序規(guī)定；對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中遇到的急迫事件，需要通過立法予以支持調(diào)整的，多采取作出決定的形式，保證立法的引領(lǐng)推動作用及時發(fā)揮到位。
第二，系統(tǒng)性是指在立法項目和時序安排上，做到統(tǒng)籌安排，把握好立法節(jié)奏，在法規(guī)內(nèi)容的制定上，做到互相銜接、彼此協(xié)調(diào)。系統(tǒng)性要求地方立法增強協(xié)調(diào)性，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，勇于通過立法打破“死循環(huán)”，為改革發(fā)展提供突破口、支撐點；對矛盾焦點問題，充分發(fā)揮立法在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會利益方面的重要作用，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、凝聚立法共識，防止相互“扯皮”，議而不決、久拖不決。系統(tǒng)性還要求做到立法多維度論證。對擬納入立法規(guī)劃計劃的項目，通過召開座談會、論證會、聽證會、委托第三方評估等多種方式，深入分析立法的可行性和成熟度。論證過程中，不僅聽取政府組成部門的意見，還組織群眾代表參與聽證、問卷調(diào)查，確保立法決策更加科學(xué)合理。如泰州是水城水鄉(xiāng)，代表和群眾對于加強水域水體保護(hù)的呼聲高、建議多。泰州市人大常委會及時開展調(diào)研座談，在認(rèn)真聽取各方面意見建議后，將《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》作為獲得地方立法權(quán)后制定的第一部實體性法規(guī)，為依法治理水污染、打贏碧水保衛(wèi)戰(zhàn)提供了有力法治保障。
第三，補充性是指立法要結(jié)合本地情況，對上位法進(jìn)行補充和細(xì)化，并保證各項制度規(guī)定能夠落地，得到有效執(zhí)行?！笆斑z補缺”是設(shè)區(qū)市立法的價值所在。設(shè)區(qū)市立法在選題上，要著眼小處，堅持問題導(dǎo)向，善于從發(fā)展課題、民生問題、治理難題中發(fā)現(xiàn)制度上的空白點、薄弱點、模糊點，集中立法資源開展單項立法，關(guān)注和深耕地方立法“最后一公里”，做到“對癥下藥”“靠船下篙”。具體而言，在立法篇幅上做到短小簡明，按照《立法法》關(guān)于“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”的要求，不“穿靴戴帽”，不搞“套娃式”立法，不求面面俱到，立足市情實際，針對矛盾問題，做到有幾條立幾條，管用幾條，就制定幾條；在立法內(nèi)容上保證小巧精悍，抓住核心條款，對微觀層面的制度規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、量化、具體化，減少或者避免號召性、宣示性、指引性條款，直奔主題、直擊問題，不拖泥帶水、含糊其辭，保證句句管用、條條有力、干貨滿滿，讓基層群眾一看就懂、拿來就用。例如，《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》在上位法僅對規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，著重對數(shù)量龐大的規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖加以規(guī)范，實現(xiàn)對泰州市畜禽養(yǎng)殖管理全覆蓋，充分發(fā)揮了地方立法的拾遺補缺作用。
第四，針對性是指立法應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，要通過立法引領(lǐng)改革發(fā)展，保障改善民生。面對地方立法需求旺盛和立法資源有限的矛盾，堅持立法項目直指改革發(fā)展“靶心”、點中保障民生“穴位”、抓住社會治理“麻筋”。一方面盯住經(jīng)濟(jì)社會中的“問題清單”，以事關(guān)發(fā)展的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、全局性的“頭等大事”為突破口，精準(zhǔn)發(fā)力；同時關(guān)注人民群眾對美好生活的“需求清單”，以關(guān)乎百姓日常的煩心事、鬧心事、揪心事等“關(guān)鍵小事”為切入點，靶向施策。如圍繞水、電等基礎(chǔ)性關(guān)鍵公共資源的保護(hù)管理，泰州市人大常委會制定了《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》和《泰州市電力保護(hù)條例》；圍繞百姓住房和出行安全，制定了《泰州市房屋安全管理條例》和《泰州市道路交通安全條例》。
第五，創(chuàng)制性是指應(yīng)努力通過地方立法發(fā)揮示范效應(yīng)，為國家、省級層面和其他地區(qū)立法積累經(jīng)驗、提供參照。在選擇立法項目時，針對地方治理中的新情況、新問題，開展創(chuàng)制性、先行性立法，注重先行先試，《泰州市電力保護(hù)條例》和《泰州市標(biāo)準(zhǔn)化條例》均是全國設(shè)區(qū)市中制定的首部法規(guī)，這些法規(guī)的出臺，不僅提高了相關(guān)領(lǐng)域治理的法治化水平，還作為“試驗田”，為地方立法提供可資借鑒?！短┲菔蟹课莅踩芾項l例》則是將基層首創(chuàng)的房屋安全四級管理體系通過立法工作予以固化，由經(jīng)驗做法轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄒ?guī)制度，得以在全市順利推行。
（四）持續(xù)用力推動法規(guī)實施見成效
法的生命力在于實施，在立法工作中，就是要保證法規(guī)能夠在實踐中落地生根、開花結(jié)果，使具體問題得到實質(zhì)性解決，實現(xiàn)小法辦大事。泰州市人大常委會不僅在法規(guī)制定時用心，更在推動法規(guī)實施上用力，地方法規(guī)出臺后，及時跟進(jìn)監(jiān)督，保證法規(guī)執(zhí)行到位、有效落地，以免一立了之，成為擺設(shè)，淪為“僵尸法”?，F(xiàn)以推動《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理條例》《泰州市道路交通安全條例》《泰州市綠化條例》的貫徹實施為例。
第一，以立法宣傳工作提高群眾法制觀念。
首先，廣泛開展社會面立法宣傳。為了宣傳《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理條例》，通過泰州電視臺將禁放宣傳公益廣告設(shè)置為電視開機畫面，通過“平安泰州”客戶端開展禁放知識有獎競答，通過各類報紙、電視及網(wǎng)絡(luò)新媒體刊播禁放宣傳報道，并在市區(qū)各主要路口懸掛禁放宣傳標(biāo)語，在住宅小區(qū)、公交站臺投放禁放宣傳公益廣告，在出租車LED屏和4臺流動宣傳車滾動播放禁放宣傳標(biāo)語、宣傳片。為了宣傳《泰州市道路交通安全條例》，在該法規(guī)實施之初，泰州市各級公安機關(guān)廣泛深入開展“文明交通行動計劃”創(chuàng)建活動、交通安全宣傳 “五進(jìn)”等宣傳教育活動，開展“我為文明交通代言”全城公益跑、“萬人答題，遵法守法”有獎問答、《學(xué)習(xí)園地》等大型互動活動，增加市民對該條例的認(rèn)知度，使全市道路交通參與者的法制意識、安全意識、文明意識得到顯著提升。為了宣傳《泰州市綠化條例》，在該法規(guī)頒布后第一時間召開新聞發(fā)布會，就背景、意義、內(nèi)容等向社會各界公布，同時在泰州日報、泰州電視臺等媒體對條例內(nèi)容進(jìn)行多方位的解讀和宣講，通過開展文藝匯演進(jìn)社區(qū)活動，用通俗易懂的快板書形式向群眾普及《泰州市綠化條例》要點，設(shè)置有獎問答環(huán)節(jié)吸引群眾前來觀看，擴(kuò)大群眾宣傳面。
其次，針對重點群體精準(zhǔn)化宣傳。在宣傳《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理條例》的過程中，通過公積金賬單附帶禁放宣傳公益廣告35萬余份，組織機關(guān)黨員干部簽署禁放承諾書4萬余份。通過“小手拉大手”活動，由學(xué)生帶領(lǐng)家長學(xué)習(xí)禁放規(guī)定，簽收禁放告知書5萬余份。排查登記擬在禁放區(qū)域內(nèi)舉辦婚慶、慶典等活動的重點燃放群體150余人次，逐一落實跟蹤管控措施。在宣傳《泰州市道路交通安全條例》的過程中，針對老年群體和電動車駕駛?cè)耍掷m(xù)推進(jìn)交通安全宣傳進(jìn)村入戶“敲門行動”，通過對2萬多戶家庭開展面對面宣傳的措施，把安全宣傳、風(fēng)險防范、法規(guī)政策等內(nèi)容精準(zhǔn)投送到基層每家每戶，打通公安執(zhí)法、宣傳、服務(wù)最后一公里。
第二，以配套制度規(guī)章構(gòu)建綜合治理體系。
為了將地方性法規(guī)相關(guān)制度進(jìn)一步明確化、具體化，以配套制度規(guī)章提供法規(guī)執(zhí)行的現(xiàn)實路徑，同時注重部門聯(lián)動機制的建設(shè)，增強了法規(guī)實施的針對性和可操作性。
為了保障《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理條例》的貫徹落實，加強現(xiàn)場管控，織密巡查網(wǎng)格。全面建立禁放管控責(zé)任制，通過完善禁放管控網(wǎng)格和實施全面巡查管控措施，將禁放區(qū)域內(nèi)12個街道、128個社區(qū)劃分成586個禁放管控單元、1452個巡查小組，把責(zé)任落實到每一個樓棟，并在春節(jié)等6個重點管控時段，每天出動民警、輔警2400余人，組織黨政機關(guān)、社區(qū)干部、黨員義工近2萬人，開展禁放巡查管控工作。另外，注重違反燃放煙花爆竹行為的嚴(yán)厲查處打擊，堅持“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起”，對典型案例及時曝光，擴(kuò)大查處打擊效果。
為了保障《泰州市道路交通安全條例》的貫徹落實，建立起市區(qū)道路交通安全設(shè)施與道路建設(shè)主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用的“三同步”建設(shè)機制，自該機制落實以來，共新建信號燈200余套，電子警察800余套，標(biāo)志標(biāo)牌2500余套，護(hù)欄11萬余米，施劃標(biāo)線18萬余平方米，建成永定快速路、東環(huán)快速路等9條主干道，完成了碧桂園、市區(qū)污水管網(wǎng)等8個市區(qū)籌建、在建大型項目交通影響評價工作，使大型建筑和重大建設(shè)項目的交通安全影響評價環(huán)節(jié)工作得到大幅提升，極大地改善了市區(qū)交通環(huán)境，提高了市區(qū)同行效率。另一方面，全市公安機關(guān)以《泰州市道路交通安全條例》實施為抓手，開展停車秩序“雷霆風(fēng)暴”、“九整治九提升”等系列整治活動，整合多方力量，圍繞重點路口路段，推動全員上路，形成“全警投入、全力以赴、各司其職、追責(zé)倒查”的工作格局，順利組織開展了酒駕醉駕集中整治、超限超載聯(lián)勤整治、“兩客一?！?、電動自行車“百日整治”等系列聲勢浩大的攻堅行動，效果顯著。
為了保障《泰州市綠化條例》的貫徹落實，精心設(shè)計出臺多項行動措施并取得顯著成效。第一，按照條例規(guī)定嚴(yán)控規(guī)劃指標(biāo)。例如新建住宅小區(qū)綠地率不小于35%，老城區(qū)新建小區(qū)綠地率不小于30%等，進(jìn)而使有條件的地塊盡量提高指標(biāo)，確保高水平的規(guī)劃與建設(shè)；第二，高度重視行業(yè)規(guī)劃編制。精心編制《泰州市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》，并與《國土空間規(guī)劃》進(jìn)行充分對接融合，確保其科學(xué)性，為泰州市城市綠化工作提供了科學(xué)合理、生態(tài)優(yōu)先、完整系統(tǒng)的目標(biāo)藍(lán)圖，而后又組織編制多部各類專項規(guī)劃，進(jìn)一步提升規(guī)劃編制的范圍和深度；第三，確定永久綠地保護(hù)制度。本著“成熟一批、確定一批、公布一批、保護(hù)一批”的原則，通過不定期向市人大常委會申報永久性保護(hù)綠地，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志牌、公示用地面積、劃定現(xiàn)狀綠線等措施，確保永久綠地得到長效保護(hù)；第四，依法行政加強部門聯(lián)動。全面推行“一線工作法”，常態(tài)化開展“一道路、一小區(qū)、一工地”巡查。建立“一線工作法”和“路長制”聯(lián)合工作聯(lián)盟，通過多方面合作、全覆蓋管理的工作機制實現(xiàn)互聯(lián)互通、優(yōu)勢互補、快查快治的治理目標(biāo)。該制度實施以來，泰州市及時糾正、制止各類破壞林木、綠地資源的違法犯罪行為共120余起。
第三，以加強源頭治理筑牢法規(guī)實施根基。
為了使地方性法規(guī)的治理實施成效落實到位，注重對相關(guān)領(lǐng)域的源頭管理整治，通過諸多措施夯實法規(guī)的現(xiàn)實實施根基。
在實施《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理條例》的過程中，泰州市全面加強煙花爆竹儲存、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，從源頭上防控非法燃放行為。通過實施強化專項整治制度，泰州市組織開展煙花爆竹經(jīng)營秩序和隱患排查整治行動，共查處非法儲存案件21起、非法運輸案件32起，收繳非法煙花爆竹1350件。
在實施《泰州市道路交通安全條例》的過程中，公安交管部門以“兩客一危一貨”、農(nóng)村面包車、校車等運輸企業(yè)、車輛、駕駛?cè)藶橹攸c，明確任務(wù)目標(biāo)責(zé)任清單，堅持落實“責(zé)任、精準(zhǔn)、聯(lián)動、高效、智慧”五大監(jiān)管要求，督促重點運輸企業(yè)嚴(yán)格落實企業(yè)安全主體責(zé)任，確保車輛不失控、不漏管。另外，持續(xù)深入推進(jìn)機動車登記查驗和駕駛?cè)丝荚嚰姓?，不斷強化重點車輛和駕駛?cè)嗽搭^管理，并將泰州市車管所打造成全國首家交管業(yè)務(wù)綜合監(jiān)管系統(tǒng)試點單位，持續(xù)推進(jìn)車駕管業(yè)務(wù)“智慧監(jiān)管”，形成了7大監(jiān)管工作流程，使群眾滿意率提升至99%，夯實了泰州市的交通秩序基礎(chǔ)。
（五）以實現(xiàn)持續(xù)規(guī)范化為標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)立法監(jiān)督
1.規(guī)范性文件報備審查制度
近年來，泰州市人大常委會按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，推動備案審查工作扎實有序開展，不斷提高工作質(zhì)效，維護(hù)法治權(quán)威統(tǒng)一。工作中以貫徹省人大規(guī)范性文件備案審查條例為主線，以落實市人大備案審查辦法各項規(guī)定要求為抓手，以備案審查信息系統(tǒng)為依托，抓住報備、審查等重要節(jié)點，合力作為，建立起措施多元、效果顯著的規(guī)范性文件報備審查制度。
制度管理建設(shè)方面，縣級以上人大常委會聽取備案審查情況報告和規(guī)范性文件備案情況核查是加強備案審查工作的兩項重要制度安排。首先，堅持全域一體、上下聯(lián)動，推動各市（區(qū)）人大常委會聽取備案審查工作報告，并做好指導(dǎo)、跟蹤、協(xié)調(diào)，實現(xiàn)各市（區(qū)）報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r全覆蓋。每年向“一府一委兩院”和各市（區(qū)）人大常委會通報上一年度規(guī)范性文件備案情況，列出清單、點明問題、重申要求，倒逼文件質(zhì)量提升，保證“有件必備”、規(guī)范報備。其次，及時出臺工作辦法，根據(jù)新修訂的省備案審查條例，及時啟動備案審查制度廢舊立新工作，制定《規(guī)范性文件備案審查辦法》，對報備范圍、職責(zé)分工、審查程序、處理方式等作出更為明確、具體的規(guī)定。最后，努力推動備案審查工作剛性化。堅持做到審查糾錯全方位，持續(xù)加大督促整改力度。按照審查標(biāo)準(zhǔn)，不僅守牢合法性底線，而且對重大合理性和立法技術(shù)問題的審查也一并發(fā)力。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時通過約談、函告等方式向制定機關(guān)提出，要求作出說明、及時整改、定期反饋處理情況。近五年來，共開展審查問題溝通座談14次，發(fā)出審查意見函15份，提出審查意見90多條，審查力度、剛性不斷彰顯。
程序銜接設(shè)計方面，構(gòu)建對口工委同步審查、第三方專家協(xié)助審查、部門集中審查的工作機制，力求全員參與審查工作，保證審查工作順暢、高效，審查意見準(zhǔn)確、權(quán)威。審查中，注重部門聯(lián)動，凝聚工作合力，第一時間將文件分送常委會對口專工委，明確時限，做好銜接；同時，組建備案審查咨詢專家組，為審查工作提供人才支持和智力支撐；對可能存在問題的規(guī)范性文件，組織集體討論，提出審查意見10余條。另外，全力做好被動審查，對3件公民提出的審查建議，通過聽取制定機關(guān)說明、召開協(xié)商座談會、向省人大法工委匯報等多種方式進(jìn)行審查研究，確保答復(fù)意見立得住、答得準(zhǔn)、獲認(rèn)可。
執(zhí)行措施輔助方面，首先，首開專題匯報先河制度。2019年4月在全省設(shè)區(qū)市中，率先向市人大常委會匯報備案審查工作情況，通過專題匯報，進(jìn)一步放大工作影響，通過開展審議，進(jìn)一步明確努力方向。其次，全面啟用信息系統(tǒng)，先行開發(fā)規(guī)范性文件備案審查網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)全市備案審查主體互聯(lián)互通。2020年1月1日，省備案審查系統(tǒng)運行后，報備文件的接收、登記、分送、反饋工作全部實行網(wǎng)上辦理，工作效率得到大幅提升。最后，專門加強機構(gòu)人員配置。積極爭取將備案審查處從增掛改為單設(shè)，增加人員專職備案審查，形成有專門機構(gòu)管事、有專業(yè)人員辦事的工作格局。
2.法律法規(guī)文件專項清理制度
積極實行法律法規(guī)文件常態(tài)化專項清理制度。一部重要法律法規(guī)、一項重大政策出臺后，全國、省人大隨后部署相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)、文件專項清理，已成常態(tài)。為貫徹落實黨中央關(guān)于優(yōu)化計劃生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決策部署，開展了涉及計劃生育內(nèi)容的地方性法規(guī)專項清理，對現(xiàn)行15部法規(guī)進(jìn)行全面審查，確保中央政策快落實、早見效。地方組織法修改決定經(jīng)十三屆全國人大五次會議表決通過后，組織相關(guān)專工委、各市（區(qū)）人大對涉及地方組織法內(nèi)容的50余部法規(guī)、規(guī)范性文件進(jìn)行清理，做到應(yīng)清盡清，不碰“紅線”。
（六）以錘煉高水平人才為要求建設(shè)立法隊伍
人是事業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的因素。泰州市人大常委會牢固樹立“人才是第一資源”理念，堅持以錘煉高水平人才為要求建設(shè)立法隊伍，堅持培訓(xùn)和實踐“雙輪驅(qū)動”，不斷提升立法工作人員的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力水平，著力培養(yǎng)一批既能登高望遠(yuǎn)，又會繡花描紅的立法“工匠”，努力為地方立法事業(yè)發(fā)展提供堅實人才支撐。
1.強化政治思想指引
在立法人才隊伍的建設(shè)中，堅持把政治建設(shè)擺在首位，將政治學(xué)習(xí)、理論武裝作為做好立法工作的必修課。在人才培養(yǎng)的過程中始終強化思想政治引領(lǐng)，要求工作人員靜心學(xué)原文、潛心讀原著、用心悟原理，學(xué)深悟透黨的二十大報告、《習(xí)近平談治國理政》，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力。通過學(xué)習(xí)領(lǐng)悟習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和習(xí)近平法治思想，積極參加“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育和黨史學(xué)習(xí)教育，切實強化立法隊伍的政治站位、大局觀念，進(jìn)而堅持人民至上、立法為民，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志、體現(xiàn)為法規(guī)規(guī)定。
2.提升理論研究能力
業(yè)務(wù)研究能力是保證立法質(zhì)量的基礎(chǔ)，堅持以學(xué)促用、學(xué)用相融，將業(yè)務(wù)過硬作為立法人才隊伍建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，下功夫練好“內(nèi)功”、夯實功底。要求立法工作人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)上位法和政策文件，學(xué)懂弄通立法項目涉及的專業(yè)知識，并對提高立法質(zhì)量和效率、推進(jìn)立法精細(xì)化等課題開展理論研究。近年來，先后有20多篇文章在《人民與權(quán)力》《大眾社會科學(xué)》等期刊發(fā)表，受邀在區(qū)域立法發(fā)展學(xué)術(shù)研討會上作交流發(fā)言，撰寫的《立法回訪機制研究》被省人大工作理論研究會評為優(yōu)秀獎；《健全立法工作體制機制 以高質(zhì)量立法護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展》《關(guān)于開展“小快靈”立法實踐的研究》分別獲省人大優(yōu)秀調(diào)研成果二等獎、三等獎。承擔(dān)的“地方立法精細(xì)化研究”項目，被省人大工作理論研究會評為三等獎。
3.完善交流培訓(xùn)制度
交流培訓(xùn)制度的廣泛實施，在提高立法工作人員理論水平和實操技術(shù)的同時，也為實踐機制的運作提供了理論藍(lán)本，為立法人才隊伍建設(shè)實現(xiàn)了理論和實務(wù)相輔相成的良性互動機制。
首先，堅持常態(tài)化組織人員培訓(xùn)、做到全員全程參加全國地方立法線上培訓(xùn)。2018年以來，先后在西南政法大學(xué)、全國人大培訓(xùn)基地、山東大學(xué)、南師大泰州學(xué)院等地舉辦培訓(xùn)班四次；邀請全國人大、省人大立法部門負(fù)責(zé)同志來泰開展憲法、備案審查、行政處罰法等方面的專題輔導(dǎo)；主動派員至省人大跟班學(xué)習(xí)，實現(xiàn)立法工作人員跟班學(xué)習(xí)全覆蓋。通過集中的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，立法工作人員對地方立法工作面臨的新形勢、新任務(wù)有了更清認(rèn)識，對發(fā)展全過程人民民主的新要求有了更深理解，進(jìn)一步提高了法治意識，增強了履職能力。
其次，注重加強與省人大的溝通對接，堅持定期匯報立法工作情況。積極與外地人大交流探討，學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗、借鑒先進(jìn)做法，相互取長補短、促進(jìn)共同提升。抓住每次調(diào)研、征求意見的機會，與省人大溝通交流、討教取經(jīng)。通過與省人大的積極交流溝通，立法工作人員在立法技術(shù)上獲益良多，有力提升了自己的立法理論水平和實務(wù)技能。
最后，強化實踐機制運作，建立“專人承辦、集體研討”工作模式。在每部法規(guī)的立法起草過程中，指定承辦人全程參與制定工作，一審前負(fù)責(zé)跟蹤法規(guī)起草，要求做到吃透政策、掌握法律、了解實情；一審后具體承擔(dān)草案修改、組織立法調(diào)研等工作。其他立法人員，同步熟悉法規(guī)，在承辦人修改的基礎(chǔ)上，對草案進(jìn)行集體“會診”，逐條逐款討論，逐句逐字推敲，不斷增強內(nèi)功、提升效能。通過有力的工作舉措、有效的實踐鍛煉，使立法工作能力水平實現(xiàn)整體提高。
二、泰州市立法工作未來展望
（一）圍繞高質(zhì)量發(fā)展制定立法規(guī)劃
在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的征程中，泰州市人大常委會在立法工作方面取得了一定的成績。為了進(jìn)一步加強立法工作的計劃性、科學(xué)性、針對性和前瞻性，切實把好提高立法質(zhì)量的“立項關(guān)”，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，泰州市人大常委會制定了2022-2026年立法規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃）。規(guī)劃在內(nèi)容安排上具有諸多亮點：一是堅持立法為民。從重視和保護(hù)人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益出發(fā)，立法聚焦民生重點，積極回應(yīng)人民群眾的新要求新期盼。二是堅持緊貼實際。突出泰州地方特色，以制定切實管用的制度為目標(biāo)，注重創(chuàng)制性立法和實施性立法相統(tǒng)一，增強立法的針對性和可執(zhí)行性。三是堅持與時俱進(jìn)。在與省人大“十四五”立法工作安排、2022年立法計劃相銜接的基礎(chǔ)上，努力實現(xiàn)立法與深化改革相適應(yīng)，做到重大改革于法有據(jù)，以立法引領(lǐng)、推動、保障改革發(fā)展。四是堅持依法立法。根據(jù)立法法規(guī)定，遵循地方立法權(quán)限，重點圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的內(nèi)容進(jìn)行安排。五是堅持立改并舉。結(jié)合法規(guī)執(zhí)行情況和立法后評估成果，把修改擺在和制定同等重要的位置。規(guī)劃所確定的項目主要涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、社會治理、生態(tài)保護(hù)、文化遺產(chǎn)五個方面。
一是持續(xù)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展是現(xiàn)代化建設(shè)的鮮明主題，也是提升城市競爭力的必由之路。經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展需要以公平、透明、規(guī)范、高效的發(fā)展環(huán)境為保障，城市高能級發(fā)展需要以人才、投入以及高水平的城市建設(shè)管理等為保障。在后續(xù)的立法規(guī)劃中，泰州市一直在改革創(chuàng)新、推動高質(zhì)量發(fā)展上爭當(dāng)表率，通過強化重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，推進(jìn)大健康產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、促進(jìn)金融支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、最終形成具有泰州特色的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。為此，規(guī)劃將《泰州市優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《泰州市知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)和保護(hù)條例》作為正式制定項目，將《泰州市城市更新條例》《泰州市人才發(fā)展促進(jìn)條例》《泰州市企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》作為調(diào)研項目。
二是深入細(xì)化民生保障立法。致力民生是現(xiàn)代化建設(shè)之本，也是幸福泰州建設(shè)的重要支撐。重點聚焦事關(guān)全局，政策性強、涉及面廣，社會影響大、群眾呼聲高的民生事項，為此，規(guī)劃將《泰州市全民健身條例》《泰州市電梯安全管理條例》《泰州市學(xué)校安全條例》《泰州市養(yǎng)老服務(wù)條例》作為正式制定項目，將《泰州市住宅物業(yè)管理條例》《泰州市房屋安全管理條例》作為正式修改項目，將《《泰州市社會救助條例》《泰州市家庭教育促進(jìn)條例》《泰州市傳染病防治條例》《泰州市基層衛(wèi)生條例》《泰州市就業(yè)促進(jìn)條例》作為調(diào)研項目。
三是統(tǒng)籌完善城市治理立法?？茖W(xué)高效的社會治理，既是泰州城市精細(xì)化管理水平的體現(xiàn)，也是廣大人民群眾的期盼。圍繞“深化、細(xì)化、轉(zhuǎn)化”的思路，注重將社會治理方面的創(chuàng)新經(jīng)驗予以鞏固和深化，將社會治理方面的社會關(guān)切予以梳理和細(xì)化，將社會治理方面的矛盾問題予以破解和轉(zhuǎn)化，從而進(jìn)一步健全社會治理機制，打造共建共治共享的社會治理新格局，對此，規(guī)劃將《泰州市消防條例》《泰州市城市快速路管理條例》作為正式制定項目，將《泰州市道路交通安全條例》《泰州市電力保護(hù)條例》作為正式修改項目，將《泰州市地名管理條例》《泰州市寵物飼養(yǎng)管理條例》《泰州市法律援助條例》《泰州市城鄉(xiāng)供水管理條例》《泰州市停車場管理條例》作為調(diào)研項目。
四是全力深化生態(tài)文明立法。生態(tài)資源是泰州的生命線，也是泰州綠色發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。泰州市堅持人與自然和諧共生的原則，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，力求形成生態(tài)保護(hù)修復(fù)的新格局，建好生態(tài)文明示范市，圍繞深入落實重大戰(zhàn)略、重大決策、重大部署，圍繞建設(shè)一個生態(tài)、宜居、和諧的美麗家園，重點解決工作難題，對此，規(guī)劃將《泰州市農(nóng)業(yè)面源污染防治條例》《泰州市鄉(xiāng)土種質(zhì)資源保護(hù)條例》《泰州市大氣污染防治條例》作為正式制定項目，將《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》作為正式修改項目，將《泰州市長江岸線保護(hù)條例》《泰州市土壤污染防治條例》《泰州市生活垃圾分類管理條例》《泰州市國土空間規(guī)劃條例》《泰州市濕地保護(hù)條例》作為調(diào)研項目。
五是自覺促進(jìn)歷史文化保護(hù)。文化遺產(chǎn)是先人創(chuàng)造的沉積與結(jié)晶，承載著地域、居民的認(rèn)同感和自豪感，是悠久歷史文化的“根”與“魂”。保護(hù)和傳承文化遺產(chǎn)，能夠凝聚起廣大人民群眾的精氣神，鑄造新時代的地域文明。對此，規(guī)劃將《泰州市紅色文化資源保護(hù)利用條例》和《泰州市長江圩田保護(hù)條例》作為調(diào)研項目。
（二）進(jìn)一步落實全過程人民民主的立法原則
一是強化人大代表在立法工作中的主體作用。人大代表要進(jìn)一步貫徹落實黨中央的大政方針和決策部署，通過深入學(xué)習(xí)憲法法律知識，努力提高專業(yè)水平和法律素養(yǎng)。一方面，人大代表要立足基層一線，在貫徹群眾路線的基礎(chǔ)上，深入開展調(diào)研，使立法工作積極最大程度反映人民意愿呼聲，讓立法工作接地氣、察民情、聚民智、惠民生。另一方面，充分重視人大代表的提案建議內(nèi)容，將審議代表議案、辦理代表建議與立法工作緊密結(jié)合起來。力求進(jìn)一步拓展人大代表參與常委會立法工作的廣度和深度，將代表的真知灼見體現(xiàn)到立法規(guī)劃編制和法律草案修改中，保障代表在立法工作中的全程參與。
二是促進(jìn)人民群眾積極主動參與立法。公眾的主動參與是立法踐行全過程人民民主的重要基礎(chǔ)和前提條件。在立法工作上，繼續(xù)深入落實習(xí)近平總書記提出的“擴(kuò)大公眾有序參與”的要求，著重激發(fā)公眾參與立法的熱情，從而不斷擴(kuò)大公眾參與立法的覆蓋面。一方面，人民群眾要自覺培養(yǎng)主體意識、權(quán)利意識，充分認(rèn)識到立法權(quán)是作為主權(quán)者應(yīng)當(dāng)享有的一種權(quán)力，主動參與到地方立法中，積極發(fā)表有針對性、可操作性的意見建議，實現(xiàn)立法利益訴求。另一方面，立法機關(guān)要發(fā)揮法治宣傳作用，可以通過報紙、電視臺、網(wǎng)絡(luò)等媒體加強相關(guān)宣傳，給公眾提供一個了解地方立法的機會，讓公眾切身感受到，自己既是法治建設(shè)的參與者，也是受益者，進(jìn)而提高參與立法的積極性，培養(yǎng)主動參與立法的習(xí)慣。此外，可以探索建立意見征集激勵制度。對提出高價值立法意見建議、參與地方立法熱情高的公眾，給予一定的精神獎勵，激發(fā)更大的積極性和主動性，推動實現(xiàn)持續(xù)參與。
三是推動基層立法聯(lián)系點打造建設(shè)。基層立法聯(lián)系點是群眾參與立法的有效途徑，是打通民意的“最后一公里”。其不同于第三方機構(gòu)，是市人大常委會及時感知社情民意的觸角，一頭連著立法機關(guān)，一頭連著基層群眾。目前，基層立法聯(lián)系點工作已經(jīng)取得初步的成效，但是距實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的要求尚存在一定的距離，為此，要通過具體的措施進(jìn)一步推動基層立法聯(lián)系點的打造建設(shè)工作。
第一，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點基礎(chǔ)作用。基層立法聯(lián)系點制度建立之初，就被賦予國家立法“直通車”的功能定位,它的工作過程和運行機理，直接全面展示了人民有序政治參與、立法參與全過程，真實體現(xiàn)了全過程人民民主的本質(zhì)特征。對此，及時出臺《基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定》，確保立法“直通車”行穩(wěn)致遠(yuǎn)，努力打造地方立法的堅強“前哨”。
第二，持續(xù)完善基層立法聯(lián)系點制度建設(shè)。對基層立法聯(lián)系點進(jìn)行規(guī)范管理，實行動態(tài)調(diào)整，將收集有效意見建議數(shù)量和意見采納情況作為參考，對發(fā)揮作用不明顯、不能有效配合完成立法工作的基層立法聯(lián)系點，及時作出調(diào)整，從而激發(fā)基層立法聯(lián)系點工作活力。
第三，積極拓展基層立法聯(lián)系點進(jìn)階功能。在人才綜合素質(zhì)的培養(yǎng)上，加大對聯(lián)系點工作人員和聯(lián)絡(luò)員的培訓(xùn)力度，定期組織開展關(guān)于立法的基本原則、權(quán)限和程序等內(nèi)容的培訓(xùn)活動，提高聯(lián)系點工作人員的履職能力和水平。重視基層立法聯(lián)系點的功能拓展，讓其從單一的意見征詢，拓展為融征求意見、立法調(diào)研、普法宣傳等功能為一體的基層民意表達(dá)平臺。同時，推動聯(lián)系點工作從立法中向立法前和立法后兩端延伸，提升基層治理能力和治理水平。
（三）保證法律法規(guī)創(chuàng)制、監(jiān)督工作質(zhì)量
一方面，法規(guī)起草階段缺乏有效保障機制。不少草案基礎(chǔ)工作不夠扎實，先天不足、缺陷較多，實踐中的不少矛盾問題在起草前拿不出可行方案、得不到有效解決，甚至不能被發(fā)現(xiàn)，最終，導(dǎo)致法規(guī)后續(xù)修改難點多、幅度大、進(jìn)展慢，影響立法質(zhì)量和效率。另一方面，立法監(jiān)督銜接方面的工作還不夠緊密。立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)是人大工作的兩大支柱，兩者應(yīng)是相互結(jié)合、彼此配合、共同發(fā)力，但是實際中立法和監(jiān)督之間的銜接存在一定空檔。法規(guī)立項前，往往以部門的申報材料為主要依據(jù)，對監(jiān)督成果的應(yīng)用不夠；法規(guī)出臺后，監(jiān)督工作跟進(jìn)不夠及時，對相關(guān)部門執(zhí)行地方法規(guī)難以形成倒逼效果，導(dǎo)致地方性法規(guī)中有些重要制度得不到真正落實。
針對上述問題，應(yīng)當(dāng)努力提升立法工作人員的能力水平，堅持以一線實務(wù)鍛煉促進(jìn)立法能力的提升，確保法規(guī)起草的工作質(zhì)量，把握好立法工作的整體節(jié)奏，加強法規(guī)立項前后的監(jiān)督工作，確保法規(guī)預(yù)期效果能夠落實到位。
（四）完善部門協(xié)同立法制度管理體系
目前，圍繞人大主導(dǎo)立法、科學(xué)立法、民主立法不斷構(gòu)建完善相應(yīng)機制，但是在部門協(xié)同立法工作中尚存在不足之處，主要體現(xiàn)在思想認(rèn)識和執(zhí)行合力兩個層面。
第一，協(xié)同部門人員思想認(rèn)識不足。受制于設(shè)區(qū)市立法資源的限制，一些立法建議項目有幸被采納正式立項，相關(guān)部門求大、求全的思想較重，希望通過一部法規(guī)解決該領(lǐng)域所有問題，而忽視對屬于立法問題還是執(zhí)法問題的區(qū)分。某些部門希望通過一部法規(guī)規(guī)范該領(lǐng)域全部活動，而忽視地方法規(guī)作補充、細(xì)化的功能定位，最終，“上下一般粗”，且干貨不多，冗長平淡。另外，受習(xí)慣性認(rèn)識影響，不少人認(rèn)為“小切口”法規(guī)寥寥數(shù)條，無章無節(jié)，看起來過于隨意，即使在實踐中很“給力”，但缺少了法規(guī)應(yīng)有的莊重和嚴(yán)肅。
第二，協(xié)同部門缺乏執(zhí)行合力實踐。以《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理條例》的貫徹執(zhí)行為例，各職能部門在宣傳部署階段能按照既定方案開展工作，但也存在一些部門僅停留在部署上，實際參與宣傳引導(dǎo)、現(xiàn)場管控力度不大，成效不明顯，沒有真正形成整體合力。
針對上述問題，應(yīng)當(dāng)積極完善部門協(xié)同立法制度的管理和建設(shè)，加強部門工作人員思想意識教育工作，樹立科學(xué)正確的立法觀和執(zhí)法觀，完善執(zhí)法獎懲機制，對貫徹落實法規(guī)工作中的不作為、亂作為現(xiàn)象予以規(guī)制和懲罰，激勵主動配合法規(guī)貫徹落實的部門及工作人員，全方位多角度開創(chuàng)部門協(xié)同立法工作新局面。
三、泰州市高質(zhì)量立法護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展的基本經(jīng)驗
（一）必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證立法工作方向正
堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是做好地方立法工作的根本保證，必須不斷增強黨領(lǐng)導(dǎo)立法的思想自覺、政治自覺、行動自覺，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作全過程、各方面。積極爭取市委對地方立法的支持。主動向市委提出召開全市立法工作會議的建議。2017年9月、2022年6月，市委分別召開全市立法工作會議，為泰州五年的立法指出發(fā)展路徑、劃出工作重點、提出具體要求。嚴(yán)格執(zhí)行重要立法事項請示報告制度。立法規(guī)劃、年度立法計劃出臺前和法規(guī)提請表決前，均主動報送市委研究把關(guān)，確保一切重要立法活動都在市委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。近五年來，累計向市委報告立法事項20次。充分發(fā)揮地方立法指導(dǎo)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組作用。緊緊依靠市人大常委會黨組成立的地方立法指導(dǎo)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，先后8次將孔明燈管理、飼養(yǎng)寵物等焦點問題，提請領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，立法質(zhì)量效率得到優(yōu)化提升。
（二）必須始終突出問題導(dǎo)向，保證法規(guī)規(guī)定目標(biāo)明
立法不僅要“好看”，做到符合法理、邏輯嚴(yán)密、表達(dá)精準(zhǔn)；更要“管用”，能夠有效回應(yīng)治理之需。關(guān)注基層首創(chuàng)。將行之管用的“土辦法”“金點子”吸納進(jìn)法規(guī)?！短┲菔凶≌飿I(yè)管理條例》中要求建立健全社區(qū)（村）黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的物業(yè)管理議事協(xié)調(diào)機制，將基層“紅色物業(yè)”成功實踐上升為法規(guī)制度在全市推行。立足地方實情。發(fā)揮地方立法拾遺補缺作用?！短┲菔卸馓锉Ｗo(hù)條例》中針對垛田獨特形態(tài)，填補濕地保護(hù)與耕地管理間的空白，對垛體保護(hù)、水域養(yǎng)殖等作出補充規(guī)定，進(jìn)一步織密垛田保護(hù)網(wǎng)。突出個性難題。將推進(jìn)“頑疾”治理，作為立法的“必答題”。針對燃放孔明燈造成的安全隱患，《泰州市電力保護(hù)條例》全面禁止在市域內(nèi)生產(chǎn)、銷售、燃放孔明燈。條例實施后，孔明燈治理取得顯著成效。
（三）必須始終做到開門立法，保證制度設(shè)計基礎(chǔ)牢
立法是集思廣益、群策群力的結(jié)果，必須踐行全過程人民民主，廣開言路、深入基層、走進(jìn)群眾，不斷厚植地方立法的民意基礎(chǔ)。創(chuàng)新方式方法，拓寬意見征集的廣度。利用“線上”資源，提高意見征集的廣泛性。制定《泰州市市區(qū)煙花爆竹燃放管理條例》時，網(wǎng)上發(fā)布調(diào)查問卷征求數(shù)萬公眾的意見，為科學(xué)設(shè)定管理制度提供了重要依據(jù)和參考。深入調(diào)查研究，挖掘意見征集的深度。深入村居一線，面對面了解群眾需求?！短┲菔凶≌飿I(yè)管理條例》制定時，走進(jìn)居民小區(qū)開展座談交流20多場，系統(tǒng)了解各方意見訴求，保證了法規(guī)內(nèi)容的針對性、適用性和可操作性。注重情況反饋，增加意見征集的溫度。常態(tài)化、規(guī)范化做好公眾意見采納情況反饋工作。對各方意見進(jìn)行整理分析，通過電話、郵件等方式及時反饋，詳細(xì)介紹采納情況，解釋說明未采納原因，在立法機關(guān)與公眾之間建立良性互動，充分調(diào)動各方參與立法的積極性。
（四）必須始終關(guān)注法規(guī)實施，保證貫徹執(zhí)行成效好
法貴必行，要全力推動法規(guī)從“紙上”落到實踐，真正融入群眾生活，得到普遍尊崇。及時開展立法宣傳。通過新聞發(fā)布、電視訪談等途徑解讀法規(guī)，講清立法目的、闡述背后原意、點明執(zhí)法要點，讓群眾不僅看得到法規(guī)，更看得懂法規(guī)、會運用法規(guī)。定期開展督查評估。開展立法“回頭看”，組織法制委委員督查《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》實施情況。從2019年起每年對實施滿兩年的法規(guī)進(jìn)行立法后評估，共評估了《泰州市水環(huán)境保護(hù)條例》《泰州市公共信用信息條例》《泰州市綠化條例條例》《泰州市文明行為條例》《泰州市標(biāo)準(zhǔn)化條例》等10部法規(guī)，并對《泰州市道路交通安全條例》實施情況開展?jié)M意度測評，促進(jìn)法規(guī)更好貫徹執(zhí)行。
四、結(jié)語
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義、確保黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度，定位法治、布局法治、厲行法治，新時代中國特色社會主義法治建設(shè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。黨的二十大擘畫了強國建設(shè)、民族復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，對新時代堅持全面依法治國、推進(jìn)科學(xué)立法民主立法依法立法、完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，作出戰(zhàn)略部署。泰州市積極響應(yīng)國家政策方針，不斷完善地方立法工作機制，保證地方立法成果質(zhì)量，一體推進(jìn)法治泰州、法治政府、法治社會建設(shè)，讓高質(zhì)量立法成為泰州高質(zhì)量發(fā)展的核心競爭力。
地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，自獲得地方立法權(quán)以來，泰州市人大常委會在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞黨和國家工作大局，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，制定修改了一批服務(wù)國家大局、順應(yīng)時代要求、反映人民意愿、體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)。在堅持黨對地方立法工作全面領(lǐng)導(dǎo)的前提之下，始終牢牢把握住地方立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，堅持求真務(wù)實，遵循立法規(guī)律，確保每一項立法都經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗；注重地方立法的問題導(dǎo)向、實踐導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，通過加強重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域的立法，為推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決人民群眾急難愁盼問題提供法治保障；在地方立法工作中深入踐行全過程人民民主要求，努力讓每一部法規(guī)都滿載民意，貼近民生，順應(yīng)民心，同時積極發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，保證地方立法不是“單打獨斗”，不是唱“獨角戲”，進(jìn)而形成立法工作合力，提高立法工作質(zhì)量和效率；力求做好地方立法能力建設(shè)，突出抓好立法工作的人才培養(yǎng)、智力支持、技術(shù)支撐等方面，通過打造德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)地方立法工作隊伍，建立“外腦”、“智庫”專家合作機制，推進(jìn)地方立法數(shù)字化改革等舉措，提高新時代立法工作的質(zhì)量和水平。
在今后的工作中，泰州市人大常委會將繼續(xù)以高度的政治責(zé)任感、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實的工作作風(fēng)，扎扎實實做好新時代立法工作，不斷提高地方立法質(zhì)量，以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治，在法治軌道上為高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)保駕護(hù)航。
