——2016年9月26日在省十二屆人大常委會第二十五次會議上

　　省人大常委會執(zhí)法檢查組

　　主任、副主任、秘書長、各位委員：

　　根據(jù)省人大常委會今年工作安排，省人大常委會成立了執(zhí)法檢查組，于8月中、下旬對《江蘇省太湖水污染防治條例》（以下簡稱《條例》）貫徹實施情況開展執(zhí)法檢查。檢查組在聽取了省政府及省環(huán)保廳、水利廳、太湖辦等11個部門執(zhí)法情況的匯報后，省人大常委會副主任史和平和趙鵬分別帶隊，赴南京、無錫、常州、蘇州和鎮(zhèn)江等流域五市進(jìn)行檢查。聽取各市、縣（區(qū)）貫徹實施《條例》的情況匯報，實地查看飲用水源地保護(hù)、工業(yè)企業(yè)升級改造、城鄉(xiāng)污染防治以及治太水利工程等15個現(xiàn)場。現(xiàn)將檢查情況報告如下：

　　一、《條例》貫徹實施情況與成效

　　太湖水污染防治工作事關(guān)我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局，依法治太對于保障流域經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展和人民群眾的生活具有重要意義。自2007年《條例》修訂施行以來，省委、省政府將太湖治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，流域各級政府和省各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹實施《條例》，嚴(yán)格執(zhí)法、鐵腕治污，一手抓應(yīng)急防控，一手抓長效治理，連續(xù)八年“確保飲用水安全、確保不發(fā)生大面積湖泛”，太湖治理的階段性目標(biāo)順利實現(xiàn)，流域水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。與2007年相比，太湖湖體水質(zhì)由五類改善為四類，綜合營養(yǎng)指數(shù)由62.3降至56.1，高錳酸鉀指數(shù)、氨氮、總磷、總氮分別改善11.1%、83.6%、41.6%和35.5%。據(jù)《中國環(huán)境狀況公報》顯示，太湖在全國“三湖”治理中成效最好。

　　（一）強化責(zé)任落實，建立健全管理體制和機制。一是完善考核體系。建立省太湖水污染防治委員會，成立省太湖辦，在全國首創(chuàng)“河長制”、“斷面長制”，強化目標(biāo)責(zé)任管理，實行省、市、縣三級考核，目標(biāo)層層分解，責(zé)任層層落實，流域地區(qū)基本形成了條塊配合、上下聯(lián)動、齊抓共管的良好局面。二是突出地方政府主體責(zé)任。不斷完善政府對太湖水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的制度，出臺治太工作督查考核辦法及細(xì)則，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，從嚴(yán)督查追責(zé)，落實流域各級政府的第一主體責(zé)任。三是創(chuàng)新治太新機制。根據(jù)條例要求，引入市場機制，加大水污染防治資金投入，不斷創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策，推行綠色信貸和環(huán)境責(zé)任保險，加快排污許可有償使用和交易試點以及上下游交接和水環(huán)境區(qū)域補償?shù)戎贫??！笆濉逼陂g，通過各級財政支持，直接帶動了全社會1000多億元治太投入。

　?。ǘ┩怀鲆?guī)劃引領(lǐng)，加快流域地區(qū)轉(zhuǎn)型升級。以規(guī)劃為龍頭，堅持環(huán)保優(yōu)先方針，堅持最嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，倒逼流域地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一是強化生態(tài)環(huán)境保護(hù)。積極落實國家關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實施意見，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，出臺《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》、《江蘇省太湖流域水生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃》和《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》等，加快太湖流域地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。二是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。嚴(yán)格執(zhí)行《條例》規(guī)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)守空間、總量和準(zhǔn)入“三條鐵線”，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，2010-2015年在太湖流域共淘汰落后過剩項目284個、產(chǎn)能3460萬噸，至2016年上半年太湖流域地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)比重超過45%，三次產(chǎn)業(yè)比重總體實現(xiàn)了“三二一”的標(biāo)志性轉(zhuǎn)變。三是完善規(guī)劃體系。為保證治太工作全面、系統(tǒng)、有序展開，出臺生態(tài)清淤、小流域整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治等專項規(guī)劃，太湖治理基本形成了一個以國家總體方案為指導(dǎo)，省實施方案為基礎(chǔ)，各市規(guī)劃方案為藍(lán)本，區(qū)域、流域和專項治理規(guī)劃為配套的規(guī)劃體系，對指導(dǎo)各地區(qū)各行業(yè)的治太工作起到重要作用。

　?。ㄈ╅_展綜合防治，努力改善太湖生態(tài)環(huán)境。一是保障飲用水源。建立從水源地到水龍頭的安全供水體系，以太湖為水源的地區(qū)基本實現(xiàn)“雙源供水”和“自來水深度處理”，流域城鄉(xiāng)供水均達(dá)到國家飲用水標(biāo)準(zhǔn)。二是開展綜合治理。針對工業(yè)點源、城鄉(xiāng)生活和農(nóng)業(yè)面源污染的不同特點進(jìn)行精準(zhǔn)治理、防治結(jié)合，共提標(biāo)改造2000多家工業(yè)治污設(shè)施，城市污水處理率達(dá)到95.3%，建制鎮(zhèn)實現(xiàn)污水、生活垃圾處理設(shè)施全覆蓋，壓縮圍網(wǎng)養(yǎng)殖36萬畝，化肥、農(nóng)藥施用分別削減20%和30%，保護(hù)和恢復(fù)濕地15萬畝，封育造林57.6萬畝。三是推進(jìn)重點工程建設(shè)。加強引江濟(jì)太、藍(lán)藻打撈、河道和小流域整治以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善工程建設(shè)，至2015年共從長江調(diào)水185億方，打撈藍(lán)藻960萬噸，清淤3669萬立方米，16個市縣連片建成全國最大的生態(tài)城市群。

　　（四）嚴(yán)格執(zhí)法，強化水環(huán)境監(jiān)管。貫徹條例要求，采取最嚴(yán)厲的整治手段，建立最嚴(yán)密的監(jiān)控體系，太湖流域水污染防治執(zhí)法能力顯著提升。一是加強監(jiān)測預(yù)警工作。建立水質(zhì)、藍(lán)藻、集中式飲用水水源地和重點企業(yè)的在線監(jiān)測系統(tǒng)以及太湖野外觀測站，每月例行監(jiān)測，每年全項目監(jiān)測，手工、自動和遙感監(jiān)測相結(jié)合，太湖流域監(jiān)測預(yù)警能力大幅提升。二是開展環(huán)境專項整治和督查考核。以化工、電鍍等重污染工業(yè)點源為重點，至2015年累計關(guān)閉化工企業(yè)4300余家，關(guān)停印染等重污染和超標(biāo)排放企業(yè)1000余家，今年有20個國考“斷面長”被集中約談，6個地區(qū)實施區(qū)域限批。三是推動環(huán)保行政執(zhí)法與司法的有效聯(lián)動。省法院、省檢察院、公安廳和環(huán)保廳聯(lián)合行動，出臺了關(guān)于環(huán)境犯罪檢測鑒定、刑事案件移交和環(huán)保行政拘留意見等規(guī)定，始終保持環(huán)境執(zhí)法高壓態(tài)勢，流域5市今年的水環(huán)境行政處罰案件占到全省的64%、處罰金額達(dá)2.6億元，有效打擊和震懾了違法排污行為。

　　二、存在的問題

　　從這次檢查的情況來看，《條例》在流域各地得到了有效的貫徹實施，在依法治太中起到了重要作用，總的來看成績是顯著的，也來之不易。但對照《條例》規(guī)定，與國家要求、人民期盼相比，太湖水污染防治工作還存在不少問題和不足。

　　一是太湖水環(huán)境質(zhì)量整體不容樂觀。太湖水質(zhì)雖然穩(wěn)中趨好，但太湖湖體藻型生境尚未根本改變，總氮、總磷指標(biāo)仍然偏高，湖體富營養(yǎng)化問題仍較突出，藍(lán)藻仍有大面積暴發(fā)的可能性。據(jù)有關(guān)部門監(jiān)測，2015年以來太湖藍(lán)藻藻情出現(xiàn)較大波動，截至今年7月底出現(xiàn)成規(guī)模藍(lán)藻較去年同期多7次，面積多456平方公里，湖體各測點藻類密度同比上升48.9%。15條主要入湖河流中，仍有10條河流總氮和9條河流總磷指標(biāo)尚未達(dá)到國家要求，流域地表水達(dá)到或優(yōu)于三類占比僅為50.77%，低于全省平均水平。

　　二是流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然偏重偏低。流域地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以重工業(yè)為主，不少企業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)鏈中低端，紡織印染、電鍍、鋼鐵、電子等企業(yè)排放總量基數(shù)較大，結(jié)構(gòu)性污染依舊是比較突出的問題。以新型工業(yè)化推進(jìn)較快的蘇州為例，2015年全市擁有工業(yè)企業(yè)超過15萬家，重工業(yè)產(chǎn)值22908億元，規(guī)模以上重工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的74.2%，其中印染、造紙、化工、電子等產(chǎn)業(yè)接近50%，重工業(yè)經(jīng)濟(jì)支撐十分明顯；主要污染物單位國土面積排放強度除化學(xué)需氧量外，均超全省平均水平。

　　三是污染防治項目建設(shè)與運行管理還存在不少問題。城鄉(xiāng)生活和農(nóng)業(yè)面源污染問題日益凸顯，據(jù)環(huán)保廳統(tǒng)計2015年其總磷、總氮排放占比分別達(dá)到88%和94.4%，成為制約太湖流域水質(zhì)持續(xù)改善的瓶頸和短板。一些環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在著重建設(shè)輕管理、重主體輕配套的現(xiàn)象，建制鎮(zhèn)部分污水處理廠運行負(fù)荷低、接水量不足、管網(wǎng)不配套，少數(shù)污水處理不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，城鎮(zhèn)污泥處置的可持續(xù)性也較差，村莊污水處理設(shè)施的覆蓋率還較低，污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)的鄰避效應(yīng)直接影響了項目建設(shè)進(jìn)度。流域畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)布局還不合理，存在著規(guī)模小、分散度高和私設(shè)畜禽養(yǎng)殖點等問題，資源化利用和污染防治水平仍然偏低，加重了水環(huán)境污染負(fù)荷。

　　四是環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管還不到位。近年來少數(shù)地區(qū)和部門對長期不懈地堅持科學(xué)治太、鐵腕治污的思想認(rèn)識有所松懈，工作力度有所弱化，環(huán)保執(zhí)法上還存在處罰不力、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，一些建設(shè)項目未批先建、久拖不驗，個別企業(yè)環(huán)保意識薄弱甚至違法偷排，如常熟招商織染有限公司私設(shè)暗管偷排廢水，無錫梁溪河蠡橋的水產(chǎn)批發(fā)市場集散漁船污水直排入河，垃圾跨界轉(zhuǎn)移事件也有發(fā)生。此外，還存在部分市縣協(xié)調(diào)不力、部門之間交叉推諉，現(xiàn)行一些規(guī)定與法律、法規(guī)銜接不夠，環(huán)境監(jiān)管能力和執(zhí)法水平還不能完全適應(yīng)治太需要等問題。

　　三、主要建議

　　太湖地區(qū)是長三角的核心區(qū)域，自古以來就是江浙富庶之地，太湖治理成效直接關(guān)系著流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，對于全省的生態(tài)文明建設(shè)和其他河湖治理也有著重要的示范意義。在“十三五”發(fā)展開局之際，要結(jié)合國家環(huán)境治理新思路，全面深入貫徹《條例》，以制度保障太湖水質(zhì)的根本好轉(zhuǎn)和流域生態(tài)的持續(xù)改善。

　?。ㄒ唬┮M(jìn)一步提高認(rèn)識，不斷增強依法治太的責(zé)任感和使命感。這些年，條例的嚴(yán)格執(zhí)行，在太湖治理中發(fā)揮了重要作用，如何在新的起點上依法治太，還需要我們進(jìn)一步提高認(rèn)識，增強責(zé)任意識。首先，要科學(xué)把握當(dāng)前治太工作新形勢。一方面我們迎來了中央要求加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新機遇，供給側(cè)改革的去產(chǎn)能、補短板等重要措施，無不對優(yōu)化太湖流域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要而積極的影響；另一方面，太湖治理已出現(xiàn)邊際效應(yīng)，國家治太總體方案提出了2020年太湖水質(zhì)實現(xiàn)Ⅲ類水平的總目標(biāo)，“十三五”期間我省將新增總磷、總氮總量減排考核要求，新一輪治太整體進(jìn)入爬坡過坎的攻堅階段。要充分認(rèn)識到太湖治理工作的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，堅持不懈推進(jìn)新一輪太湖治理。其次，要強化目標(biāo)責(zé)任制。按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、權(quán)責(zé)一致、終身追責(zé)的要求，形成一級抓一級、層層抓落實的責(zé)任體系，各級黨政主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)、環(huán)保牽頭抓督查執(zhí)法、相關(guān)部門監(jiān)管業(yè)務(wù)治污。圍繞水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，強化目標(biāo)責(zé)任制，把督企、督政結(jié)合起來，獎懲、查督并舉，加強督查考核，未完成指標(biāo)的要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，問題多、事件頻發(fā)的地方通過督查、約談、限批等硬性措施，保證責(zé)任到位、管理有效。第三，要正確處理發(fā)展和環(huán)保的關(guān)系。綠水青山就是金山銀山，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。要主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，認(rèn)真踐行新發(fā)展理念，把促發(fā)展、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生有機統(tǒng)一起來，在更高層次上走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明相輔相成的路子，積極打造我省“強富美高”先行區(qū)。第四，要牢固樹立“流域一盤棋”的思想。打破行政壁壘，流域各地協(xié)同治太，省外主動聯(lián)合上海、浙江，省內(nèi)加強上、下游協(xié)調(diào)，特別是太湖流域新擴大進(jìn)來的鎮(zhèn)江、南京地區(qū)，均要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，提高污染治理要求，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測和統(tǒng)一防治措施，努力實現(xiàn)流域共治。

　?。ǘ┮M(jìn)一步加大結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快推進(jìn)太湖流域的綠色發(fā)展。改變發(fā)展方式是防治太湖水污染的根本途徑，也是當(dāng)初制定條例的根本出發(fā)點。第一，要在源頭上防止污染。在太湖流域創(chuàng)新綠色發(fā)展指標(biāo)體系，把好項目準(zhǔn)入關(guān)，落實主體功能區(qū)和生態(tài)紅線管控，優(yōu)化空間和產(chǎn)業(yè)布局，加快構(gòu)建以新興產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，先進(jìn)制造業(yè)為主體、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)體系，提升流域綠色化發(fā)展水平，減少資源環(huán)境代價。第二，要重視污染減排工作?！笆濉睍r期，整個流域地區(qū)都面臨著結(jié)構(gòu)減排步入攻堅、工程減排空間收窄、管理減排難度加大的局面，要落實總量控制制度，實行總量和強度雙控，嚴(yán)控增量與減少存量。要推進(jìn)清潔生產(chǎn)，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)，強化重點行業(yè)專項整治，不達(dá)標(biāo)者堅決搬遷關(guān)閉，努力把污染排放降到最低限度。第三，要強化科技支撐。深入水環(huán)境污染機理研究，科學(xué)核定納污能力，加大氮磷控制科技攻關(guān)，加快流域污染治理設(shè)施的升級改造，特別是加強對重點企業(yè)、重點園區(qū)、重點區(qū)域的控源截污、監(jiān)測預(yù)警，促進(jìn)藍(lán)藻、畜禽糞便等資源化利用成果轉(zhuǎn)化，全面提升太湖水污染防治科技水平。

　?。ㄈ┮M(jìn)一步突出重點，扎實推進(jìn)太湖治理工作。要以水質(zhì)改善為核心，多措并舉，綜合整治。一是要確保飲用水安全。堅持應(yīng)急防控和長效治理相結(jié)合，加快飲用水源地達(dá)標(biāo)和備用水源地建設(shè)，合理規(guī)劃清水和尾水通道，保證時序進(jìn)度，保障優(yōu)質(zhì)供水。二是要突出農(nóng)業(yè)面源和生活污染治理。推崇勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，健全環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施長效管理機制，推廣農(nóng)業(yè)清潔技術(shù)，全面劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，如期完成畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖的搬遷關(guān)閉工作，落實農(nóng)業(yè)面源污染防控各項措施。三是要做好小流域綜合整治。要努力降低入湖河流和城鎮(zhèn)河道的氮、磷指標(biāo)，加快黑臭河道治理和小流域整治，做到規(guī)劃、項目、資金、責(zé)任“四落實”，夯實這些治理單元的基礎(chǔ)工作，落實《條例》規(guī)定的水功能區(qū)管理制度。四是要嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法。依法治太只能加強，不能削弱。要以監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革和國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度綜合改革試點省份為契機，加強基層環(huán)保力量和技術(shù)配備，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保各項法律法規(guī)，嚴(yán)厲打擊各種違法行為，做到環(huán)境犯罪零容忍。五是要注重公眾參與。保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，水環(huán)境質(zhì)量和企業(yè)排污信息要及時向公眾公布，支持和鼓勵環(huán)境公益訴訟，使每個公民都自覺參與到太湖治理中來。媒體要及時報道，強化輿論監(jiān)督，努力形成環(huán)境守法的良好社會氛圍。

　?。ㄋ模┮M(jìn)一步發(fā)揮人大職能，為新一輪治太保駕護(hù)航。張德江委員長要求各級人大把加強環(huán)境保護(hù)工作擺在重要位置，從完善法律制度和加大監(jiān)督力度兩個方面持續(xù)發(fā)力。一方面，要不斷完善《條例》內(nèi)容。《條例》自1996年制定實施以來，歷經(jīng)一次修訂、兩次修正，至今已實施多年，太湖治理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，一些規(guī)定已不能適應(yīng)治太需要，執(zhí)行中也存在一些實際問題。特別是近期的環(huán)保工作提出了許多新精神和新思路，新環(huán)保法、環(huán)評法和“水十條”相繼出臺，水污染防治法和環(huán)境保護(hù)稅法也在積極修訂之中，迫切需要依據(jù)上位法以及黨和國家新要求進(jìn)一步完善水環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)規(guī)定。在檢查過程中，各地各部門也提出要加強《條例》與上位法的銜接，對部分條款進(jìn)行修改，并建議進(jìn)一步明確太湖流域的適用范圍、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、重點措施等。省政府及相關(guān)部門要先期開展《條例》修訂的相關(guān)調(diào)研論證，待條件成熟時提交省人大常委會進(jìn)行審議。另一方面，要繼續(xù)加大人大監(jiān)督力度。按照條例要求，各級政府要向同級人大報告太湖水污染防治工作情況。各級人大要主動作為，強化監(jiān)督，充分運用專項工作報告、專題詢問、執(zhí)法檢查等各種方式，堅持問題導(dǎo)向，回應(yīng)社會關(guān)切，注重監(jiān)督實效，切實有效推進(jìn)太湖水質(zhì)根本好轉(zhuǎn)和生態(tài)持續(xù)改善，為太湖治理作出積極貢獻(xiàn)。

　　以上報告，請予審議。