2017年7月20日在省十二屆人大常委會第三十一次會議上

　　省人大常委會執(zhí)法檢查組

　　主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　根據(jù)省人大常委會2017年監(jiān)督工作計劃，常委會執(zhí)法檢查組于5月至6月，對《江蘇省學前教育條例》（以下簡稱條例）貫徹實施情況進行了檢查。此次執(zhí)法檢查，常委會主任會議高度重視，研究審定了本次執(zhí)法檢查方案，并通過江蘇人大網(wǎng)、江蘇人大發(fā)布等媒體平臺向社會公開征求意見和建議。5月8日，檢查組聽取了省政府及教育廳等10個部門關于貫徹實施條例情況的匯報。隨后分兩組由副主任許仲梓、劉永忠分別帶隊，實地檢查了南京市及鼓樓區(qū)、建鄴區(qū)，常州市及溧陽市，揚州市及寶應縣，連云港市及東海縣，宿遷市及泗洪縣等地實施條例的情況。現(xiàn)將檢查情況報告如下：

　　一、條例貫徹實施取得的主要成效

　　省政府及有關部門重視條例的實施，依法推動學前教育的改革發(fā)展，五年來全省學前教育事業(yè)有了長足發(fā)展。

　?。ㄒ唬┏掷m(xù)加大投入，學前教育公共服務水平不斷提升。各級政府及相關部門以條例為抓手，堅持政府主導和公益普惠發(fā)展，加強幼兒園規(guī)劃布局和建設，不斷擴大學前教育資源增量。條例實施五年來，全省新建、改擴建幼兒園4845所，平均每1.02萬常住人口建有1所幼兒園，公辦和普惠性民辦幼兒園占比達到85%。據(jù)教育部門統(tǒng)計，目前全省學前三年幼兒入園率達到97.8%，在公辦幼兒園就學幼兒占70%。2012年以來，全省財政性學前教育經(jīng)費總投入達到327.79億元。財政廳和教育廳出臺《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》、《學前教育獎補資金管理暫行辦法》，在全國較早建立公辦幼兒園生均公用經(jīng)費撥款制度。南京市財政性學前教育投入占財政性教育投入比例，從2011年的1.87%提高到2016年的7.91%。常州市及市轄區(qū)財政性學前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費比例均超過5%，其中新北區(qū)達到8.47%。條例的頒布實施有力促進了我省學前教育事業(yè)發(fā)展。

　?。ǘ┲贫ㄅ涮渍叽胧?，著力構(gòu)建學前教育支持保障體系。省政府及有關部門制定出臺了《公辦幼兒園機構(gòu)編制標準（試行）》、《普惠性民辦幼兒園認定管理辦法（試行）》、《優(yōu)質(zhì)幼兒園評估標準》、《幼兒園教師專業(yè)技術(shù)資格條件》、《幼兒園收費管理辦法》、《中小學幼兒園治安保衛(wèi)工作規(guī)定》等與條例實施相配套的政策保障措施。南京市確立建設“中國幼教名城”的戰(zhàn)略目標，出臺《關于加快推進學前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展的實施意見》，制定《中小學幼兒園用地保護條例》。常州市出臺《學前教育現(xiàn)代化示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設工作意見》。揚州市出臺《促進幼兒園普惠發(fā)展實施方案》等28個配套文件。

　　（三）創(chuàng)新保育理念，幼兒園課程游戲化項目建設成果豐碩。省政府及有關部門認真落實條例第十二條關于“幼兒園組織活動應當以游戲為基本形式，注重活動的生活性、趣味性和多樣性”的規(guī)定，在全國率先進行幼兒園課程游戲化項目建設，引起較大反響，多次得到教育部的表揚。省財政廳從2014年起每年安排2000萬元支持幼兒園課程游戲項目化建設，幼兒園課程游戲化項目創(chuàng)建在全省遍地開花。連云港市創(chuàng)建省級幼兒園課程游戲化項目10個，市級項目95個。宿遷市創(chuàng)建省級課程游戲化項目14個，市級課程游戲化項目44個。無論城市還是農(nóng)村，幼兒園的綠色田野課程各具特色，寓教于樂的形式越來越豐富，課程游戲化的理念得到充分貫徹。

　?。ㄋ模┘涌烊瞬排囵B(yǎng)，幼兒教師隊伍建設不斷優(yōu)化。省政府加大幼兒師范院校建設力度，實施卓越幼兒園教師培養(yǎng)工程，全省每年培養(yǎng)學前教育師范生7000多人。省有關部門針對幼兒園教師工作特點和專業(yè)發(fā)展需求，在全國率先將幼兒園教師職稱評審從中小學分離出來，專門制定《幼兒園教師專業(yè)技術(shù)資格條件》，增設幼兒園教師正高級職稱等次。實施幼兒教師5年一周期全員培訓工程。省編辦等部門聯(lián)合制定了幼兒園機構(gòu)編制標準，明確按師生比1：16的比例核定事業(yè)編制，同時可核增5%的調(diào)節(jié)編制，用于有特殊需要的幼兒園。不少市、縣探索采取政府購買服務的方式配備教師，明確聘任教師工資不低于當?shù)爻擎?zhèn)職工平均工資標準。

　　二、存在的主要問題

　　五年來，全省學前教育工作取得了可喜的成績，不少工作走在全國前列。但從總體上看，學前教育仍是我省教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，經(jīng)費投入不到位，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，優(yōu)質(zhì)資源供需矛盾突出等問題普遍存在。主要表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┎糠质锌h幼兒園建設專項規(guī)劃沒有落實到位。隨著“全面兩孩”政策的實施，“十三五”期間，我省將新增學齡人口30萬人，入園需求急速上升，全省需增1000所幼兒園。條例第十九條要求“市、縣政府應當制定幼兒園建設專項規(guī)劃，預留符合規(guī)劃要求的學前教育用地”。從檢查情況看，這項規(guī)定還沒有完全落實到位，部分市縣既沒有制定幼兒園建設專項規(guī)劃，也沒有依法預留幼兒園建設用地。一些地方小區(qū)配套幼兒園建設四同步（同步規(guī)劃、設計、施工和驗收）還未落實到位。

　?。ǘW前教育發(fā)展不均衡問題突出。學前教育在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、園與園之間存在較大差距。學前教育資源總體供給不足，分配不均衡，沒有達到條例第六條“縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學前教育機構(gòu)之間保育教育條件和水平的差距，促進學前教育優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展”的要求。有的地區(qū)學前教育資源過度集中在少數(shù)公辦幼兒園，“入好公辦園難、入好民辦園貴”的現(xiàn)象較為普遍。同時，大園額、大班額的問題在一些市縣依然突出。有的地方幼兒園在園幼兒人數(shù)超過千名，大大超出了條例第二十六條“幼兒園保育規(guī)模一般不超過十二個班”的規(guī)定。有的幼兒園一個班多達60名幼兒，與相關規(guī)定差距很大，給管理帶來很多問題和困難。

　?。ㄈ┚用裥^(qū)配套學前教育設施建設問題較多。條例第二十條規(guī)定“新建、改建、擴建居民區(qū)，應當根據(jù)規(guī)劃配套設置學前教育設施”。居民小區(qū)配套幼兒園應當成為公辦或普惠性民辦幼兒園，但檢查中發(fā)現(xiàn)存在著多種問題：一是配套不充分。有的小區(qū)配套幼兒園設計規(guī)模與小區(qū)需求不相適應，不能滿足幼兒健康生活和活動需要。二是配套有缺失。2012年之前的住宅小區(qū)缺少應有的學前教育配套設施，不少地區(qū)尚未納入?yún)^(qū)域教育總體規(guī)劃，亟需研究解決方案。三是完成交付不及時。當幾個片區(qū)共同配建一所幼兒園時，幼兒園的建設進度往往不能滿足最先入住小區(qū)業(yè)主的需求。此外，一些小區(qū)配套建設的幼兒園存在權(quán)屬不清問題，開發(fā)商沒有按規(guī)定移交當?shù)卣y(tǒng)籌安排，而是租給他人舉辦高收費民辦幼兒園或改作它用。

　　（四）學前教育經(jīng)費保障機制有待進一步完善。檢查中發(fā)現(xiàn)有的地方學前教育經(jīng)費投入占同級財政性教育經(jīng)費的比例還達不到條例第三十九條規(guī)定的5%。有的地方把財政投入占比5%的最低限當成最高限。目前我省學前教育生均公用經(jīng)費財政撥款標準僅為每年200元，與我省經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應，甚至遠低于一些中西部省份。蘇北有的縣幼兒園名義上是公辦，實質(zhì)上沒有財政投入，僅僅依靠幼兒園自身收費在維持。不少地方學前教育體系是以較低質(zhì)量的教育水平和犧牲教師合法權(quán)益的方式在維持。此外，基層反映，現(xiàn)行收費標準已無法滿足幼兒園發(fā)展需要，急需建立學前教育成本分擔機制。

　?。ㄎ澹┯變航處熍鋫浜痛鰡栴}亟需解決。一是教師緊缺。檢查中普遍反映缺編制、缺老師。全省幼兒教師缺口達3.8萬名，現(xiàn)有幼兒教師中24.05%無教師資質(zhì)。公辦幼兒園在編教師比例僅為34.88%。有的公辦幼兒園僅有園長一人屬于在編教師。條例第三十條規(guī)定“幼兒園平均每班應當配備二名以上幼兒教師、一名以上保育員”，但從檢查的情況來看，部分地區(qū)特別是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園每班只有兩名教師，基本沒有配備保育員。二是同工不同酬。幼兒園老師收入，蘇南與蘇北、城市與農(nóng)村、在編與不在編差距較大。大部分蘇北地區(qū)和部分蘇中地區(qū)農(nóng)村幼兒教師的月收入僅在1000元左右，有的甚至還沒有繳納社保，嚴重影響到幼兒教師的工作積極性和隊伍的穩(wěn)定性。三是男幼兒教師總體數(shù)量較少。很多地方的幼兒園沒有男幼兒老師，亟需研究解決培養(yǎng)使用辦法。四是幼兒教師職稱評定辦法有待改進。有的地方幼兒教師指標很少，教師晉升機會較少。有的地方對幼兒教師職稱晉升采用與小學教師一樣的考卷和考評辦法，把幼兒園和小學高級職稱名額放在一起競爭，也影響了幼兒教師晉升機會。

　　（六）學前教育監(jiān)管服務體系建設亟待加強。省教育廳沒有專門負責學前教育的機構(gòu)和人員，13個設區(qū)的市中僅有鎮(zhèn)江市教育局設有專門從事學前教育管理工作的處室。有的市、縣政府學前教育聯(lián)席會議制度形同虛設。獨立法人制度落實不力，全省公辦幼兒園中僅三分之一具有獨立法人資質(zhì)，大量公辦幼兒園長期處于非獨立機構(gòu)的狀態(tài)。幼兒園服務區(qū)制度進展緩慢，各地反映，由于幼兒園沒有劃分學區(qū)，能否獲得幼兒園學位具有很大的不確定性，很多孩子一出生，家長就忙于四處找人托關系到目標幼兒園登記學位。少數(shù)市縣生源充裕的幼兒園借機收取贊助費現(xiàn)象比較普遍，有的收取或變相收取的贊助費高達數(shù)十萬元。一些城區(qū)幼兒園通過舉辦小托班、興趣班、家長培訓班等辦法變相收費。有的地方幼兒園安全存在隱患，治安保衛(wèi)人員配備不到位，人員老化現(xiàn)象較為普遍。政府對0-3歲嬰幼兒早期教育、培訓機構(gòu)和托管服務機構(gòu)管理缺位，相關部門監(jiān)管責任不明確。少數(shù)地方對農(nóng)村無證幼兒園缺乏有效管理措施，存有很大安全隱患。

　　三、執(zhí)法檢查組的幾點建議

　　檢查組認為，發(fā)展學前教育是各級政府的重要責任，要進一步提高認識、加強領導、注重規(guī)劃、加大投入，真正把條例各項規(guī)定落到實處。綜合本次執(zhí)法檢查情況，提出如下建議：

　?。ㄒ唬┘訌娊M織領導，真正把條例各項規(guī)定落到實處。一是依法落實政府責任。省政府要充分發(fā)揮學前教育聯(lián)席會議制度的作用，適時召開省政府學前教育聯(lián)席會議，對條例實施五年來的情況進行“回頭看”，對幼兒園專項規(guī)劃、民辦幼兒園政策、學前教育成本分擔機制、幼兒教師配備和工資待遇保障機制、幼兒園獨立法人制度、財政投入與收費政策、大園額與大班額問題、幼兒園保教質(zhì)量評估監(jiān)管體系等進行專題研究，依法落實各級政府發(fā)展和監(jiān)管學前教育的責任。二是加強頂層制度設計。以實施第二期學前教育五年行動計劃為抓手，堅持擴大資源與內(nèi)涵建設并舉，盡快理順學前教育管理體制，建立健全學前教育可持續(xù)發(fā)展的機制，提高綜合治理能力，充分發(fā)揮省級層面政策的引導和激勵作用。三是加強幼兒園專項規(guī)劃建設。對全省現(xiàn)有各類幼兒園進行調(diào)查統(tǒng)計。充分考慮人口政策調(diào)整和城鎮(zhèn)化進程的需要，超前規(guī)劃布局學前教育資源，建立學前教育資源預警制度和生源提前登記制度。將缺額盡快納入規(guī)劃補足配齊到位，將城鄉(xiāng)幼兒園規(guī)劃落實到具體地塊并向社會公示。四是繼續(xù)完善配套政策措施。有針對性地完善與條例配套的有關制度和規(guī)范。加快建設全省學前教育信息管理系統(tǒng)，將本省所有幼兒園招生、收費辦法上網(wǎng)公示，隨時可以查詢。要總結(jié)各地集團化辦園經(jīng)驗，落實幼兒園獨立法人制度。

　?。ǘ﹫猿止k民辦并舉，加快發(fā)展?jié)M足不同層次需要的各類幼兒園。一要大力發(fā)展公辦園。要加快新建和改擴建公辦幼兒園，擴大增量，合理配置，構(gòu)建學前教育資源供給保障機制。二要大力推進社會力量興辦幼兒園。建議省政府根據(jù)國務院“放管服”改革要求，出臺專門文件，為社會力量舉辦各類幼兒園打造便利、公平的環(huán)境。要轉(zhuǎn)變“民辦園就是私人園”、“非公辦就是高收費”的舊觀念，凡社會能辦的就盡量由社會去辦，依靠法律監(jiān)管。鼓勵和扶持社會組織或有志于幼教公益事業(yè)的企業(yè)事業(yè)單位來舉辦各類民辦幼兒園，滿足社會不同層次的需求。三要繼續(xù)探索推廣公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園服務區(qū)制度。城鎮(zhèn)要盡量把幼兒園更多地辦在小區(qū)周邊，辦在居民集中居住的地段。農(nóng)村幼兒園規(guī)劃建設也要盡量方便群眾接送。四要加強執(zhí)法督查。建議省政府組織教育、財政、審計、物價等部門對幼兒園違規(guī)收取或者變相收取贊助費問題在全省開展專項治理，依法查處通報一批典型案例。對目前存在的各類無證幼兒園要采取妥善安置和管理措施，杜絕安全隱患。對新建的居民區(qū)配套幼兒園無償移交工作落實情況進行專項督查，確保舉辦成公辦幼兒園或者普惠性民辦幼兒園。

　　（三）加大財政投入，進一步完善學前教育經(jīng)費保障機制。要將條例第三十九條中“財政性學前教育經(jīng)費占同級財政性教育經(jīng)費的比例不低于5%”的規(guī)定落實到位。建立省市統(tǒng)籌、以縣為主、縣鄉(xiāng)分擔的學前教育經(jīng)費保障機制。農(nóng)村要建立以財政為主的經(jīng)費保障機制。城市和縣城要建立財政和當?shù)卣＜彝ツ軌虺惺芊秶鷥?nèi)的合理分擔機制。要堅持將新增教育經(jīng)費向?qū)W前教育傾斜，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展不斷提高幼兒園生均公用經(jīng)費財政撥款標準。要保證財政性學前教育經(jīng)費均衡投入，防止少數(shù)優(yōu)質(zhì)幼兒園資源過度集中，盡量向城鄉(xiāng)薄弱幼兒園建設傾斜，真正起到補短板、促均衡的作用。省有關部門要測算基于質(zhì)量標準的生均培養(yǎng)經(jīng)費標準，提出建立財政、家庭、社會合理分擔比例方案并認真抓好落實。

　?。ㄋ模┥罨耸轮贫雀母?，進一步加強幼兒教師隊伍建設。建議省政府對全省幼兒教師隊伍狀況進行專題調(diào)研，針對幼兒園師資建設問題出臺可操作的政策文件，研究破解師資隊伍建設中的“教師編制”、“職稱評審”、“男幼師少”、“非在編老師同工難同酬”等突出問題，要采取多種方式切實解決公辦幼兒園非在編教師工資待遇偏低問題。保障幼兒教師合法權(quán)益，提高工資薪酬標準，消除教師后顧之憂。根據(jù)普及學前三年教育的要求，科學確定我省高等學校學前教育專業(yè)的培養(yǎng)規(guī)模和層次，加大本?？茖哟斡變航處煹呐囵B(yǎng)力度，加快男幼兒教師的培養(yǎng)。強化實踐能力，開展新一輪幼兒教師全員培訓。不斷完善符合我省學前教育實際、有利于幼兒教師專業(yè)發(fā)展的職稱評聘辦法。

　?。ㄎ澹娀變簣@質(zhì)量監(jiān)管和業(yè)務指導，著力提升保育教育質(zhì)量和水平。各級政府要依法履行主體責任，嚴格落實對幼兒園和培訓機構(gòu)的監(jiān)管責任。要通過信息技術(shù)加強幼兒園學位、學籍管理，完善幼兒園動態(tài)監(jiān)管機制，規(guī)范辦園行為，強化安全管理。堅持正確辦園方向，堅持課程游戲化項目建設，養(yǎng)成良好的品德與行為習慣，促進幼兒身心全面健康發(fā)展。要健全學前教育教研指導網(wǎng)絡，指導和監(jiān)督辦園主體深入貫徹《幼兒園工作規(guī)程》和《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》。要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園輻射作用，探索農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園和村幼兒園一體化管理。各級財政、教育、物價等主管部門要加強幼兒園收費和經(jīng)費使用行為的監(jiān)管，對營利性民辦幼兒園的收費放開不能放任，政府更要加強監(jiān)管。

　?。┩七M依法治教，適時修改條例。加強法律監(jiān)督是各級人大常委會的法定職責。建議各市、縣（區(qū)、市）人大常委會將學前教育作為監(jiān)督工作的重點，通過執(zhí)法檢查、聽取專項工作報告、代表視察、開展專題詢問等形式，著力推動當?shù)貙W前教育事業(yè)健康發(fā)展。鑒于新修訂的《民辦教育促進法》將于今年9月1日起正式施行，關于發(fā)展民辦教育方面出臺了許多新規(guī)定，將民辦教育機構(gòu)分為營利性和非營利性兩種。我省條例與其規(guī)定有些地方已不相適應，需要依據(jù)上位法以及黨和國家新要求進一步完善。為此，建議適時啟動條例修改。

　　以上報告，請予審議。