2021年10月13日，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話，其中，對全過程人民民主重大理念作了全面系統(tǒng)深刻闡述，提出了一個國家政治制度民主與否的“八個能否”評價標(biāo)準(zhǔn)以及“四個要看、四個更要看”重大論斷，概括了我國全過程人民民主實現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的“四個相統(tǒng)一”，提出了繼續(xù)推進全過程人民民主建設(shè)“三個具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到”。其中，習(xí)近平總書記鮮明指出：“要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音?！睂Πl(fā)揮人大代表在全過程人民民主中的重要作用作出精準(zhǔn)定位、提出明確要求。

一、全國人大代表在踐行全過程人民民主中的性質(zhì)定位

我國憲法規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。保證人民當(dāng)家作主是各級人大及其常委會的憲法職責(zé)。人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予的各項職權(quán)，參加行使國家權(quán)力，保證人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。我國人大代表具有高度的廣泛性、代表性和民主性，在制度安排和實踐運行中集中體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的政治理念。

立法是為社會生活和公民行為立規(guī)矩、定方圓的政治活動，是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)和實現(xiàn)途徑，必須始終堅持人民主體地位，為民立法，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。全國人大代表來自人民、植根人民，工作和生活在人民中間，與人民群眾有著天然聯(lián)系，對社會生活的理解更直接，對相關(guān)領(lǐng)域法治需求的體會更深刻，對法律法規(guī)在實際生活中運行的情況和存在的問題更有切身體會，這是人民代表大會制度的政治優(yōu)勢。在立法工作中，充分發(fā)揮代表參與立法的作用，使立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生，既是科學(xué)立法、民主立法的重要途徑，也是全過程人民民主在立法工作中的重要體現(xiàn)。近年來，全國人大常委會在立法工作中重視發(fā)揮代表的橋梁紐帶作用，使立法充分吸納人民建議，反映人民期盼，體現(xiàn)人民意愿，更好做到“民有所呼，立法有所應(yīng)”。

二、代表全過程參與立法的法律保障和工作機制

習(xí)近平總書記指出，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。在制度程序上，2021年修改的全國人民代表大會組織法中，把全過程人民民主重要論述轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，特別是專門規(guī)定了全國人大代表“充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”，為加強和改進新時代人大工作、發(fā)揮代表在全過程人民民主中的重要作用提供了法律依據(jù)和保障。此外，代表法、立法法、監(jiān)督法等法律對人大代表參與立法工作也作了有關(guān)規(guī)定、提供了法律制度保障。

在參與實踐上，黨的十八大以來，全國人大常委會從堅持和完善人民代表大會制度的高度，密切聯(lián)系代表、保障代表履職，完善相關(guān)工作機制。委員長會議審議通過《關(guān)于加強和改進全國人大代表工作的具體措施》和《關(guān)于完善全國人大常委會組成人員聯(lián)系全國人大代表機制的意見》，其中對保障代表在立法工作各環(huán)節(jié)有效參與作了明確規(guī)定，推進代表參與立法工作制度化、規(guī)范化。

加強代表列席常委會法律案審議相關(guān)工作。在邀請代表列席常委會會議制度的基礎(chǔ)上，本屆以來進一步加強代表列席工作，邀請代表的數(shù)量不斷擴大；結(jié)合法律案涉及的領(lǐng)域、事項和代表專長確定參會代表，針對性和精細化程度不斷提高；建立列席常委會會議代表座談機制，栗戰(zhàn)書委員長出席座談會聽取代表意見建議并作重要講話。截至2021年6月底，十三屆全國人大常委會邀請900余人次代表參加座談，代表提出的意見建議全部交由有關(guān)機關(guān)、組織認(rèn)真辦理，交辦情況和辦理結(jié)果逐一向提出意見建議的代表通報。

建立完善常委會組成人員聯(lián)系代表機制，有效發(fā)揮代表就常委會審議中的法律案等事項提出意見建議的作用。常委會組成人員聯(lián)系代表工作情況，向常委會黨組會議、委員長會議報告。常委會組成人員平時多通過電話、微信、信函等方式，在代表大會、常委會會議期間則通過與代表座談，調(diào)研，走訪，邀請參加執(zhí)法檢查等方式，加強與代表的溝通聯(lián)系，聽取代表意見建議。2021年，156位常委會組成人員直接聯(lián)系439位全國人大代表，其中，16位委員長會議組成人員聯(lián)系92位代表。通過這一工作機制，代表與全國人大常委會聯(lián)系更加密切，提出意見建議途徑更加暢通，參與立法工作更加富有實效。

三、代表參加大會審議法律案，直接參與行使國家立法權(quán)

本屆全國人大代表參與行使國家立法權(quán)，全國人大審議通過法律案、作出有關(guān)法律問題和重大問題的決定情況。制圖/李洪興

全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會審議表決法律案，是代表參與行使國家立法權(quán)的重要途徑。全國人大增加大會審議法律案的數(shù)量，自2015年起至2022年，全國人大常委會已連續(xù)8年提請全國人民代表大會審議重要法律案。十三屆全國人大一次會議審議通過了憲法修正案和監(jiān)察法；二次會議審議通過了外商投資法；三次會議審議通過了民法典和全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定；四次會議分別審議通過了關(guān)于修改全國人民代表大會組織法的決定、關(guān)于修改全國人民代表大會議事規(guī)則的決定、關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定；五次會議審議通過了關(guān)于修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的決定、關(guān)于十四屆全國人大代表名額和選舉問題的決定、香港特別行政區(qū)選舉十四屆全國人大代表的辦法和澳門特別行政區(qū)選舉十四屆全國人大代表的辦法。全國人大代表作為最高國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表人民在代表大會上審議和表決法律案，直接參與行使國家立法權(quán)，是在國家立法中實現(xiàn)全過程人民民主的重要體現(xiàn)。

四、統(tǒng)籌立法規(guī)劃計劃編制與代表議案建議辦理工作

根據(jù)各方面意見，科學(xué)編制立法規(guī)劃、年度立法工作計劃，是保證立法工作不斷適應(yīng)人民群眾新要求新期待，體現(xiàn)民主立法的前端關(guān)口，也是提高立法質(zhì)量的先決條件。常委會法制工作機構(gòu)在立法規(guī)劃、立法工作計劃編制中，結(jié)合代表議案、建議辦理工作，認(rèn)真梳理、深入研究代表意見建議，及時納入立法規(guī)劃和立法工作計劃，充分發(fā)揮代表重要作用。

據(jù)統(tǒng)計，十三屆全國人大四次會議上，全國人大代表提出有關(guān)立法方面議案467件，其中，90件議案涉及的30個立法項目已由全國人大常委會審議通過或者已提請全國人大常委會審議，176件議案涉及的68個立法項目已列入立法規(guī)劃或者年度立法工作計劃。根據(jù)代表意見建議，對立法工作計劃作出適當(dāng)調(diào)整。比如，2020年，綜合考慮代表意見和各方面意見，調(diào)整2020年度立法工作計劃，將修改野生動物保護法、國境衛(wèi)生檢疫法，統(tǒng)籌考慮修改傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法等增加列入計劃；將修改野生動物保護法、傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法等列入強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃。

此外，在編制和調(diào)整立法規(guī)劃、擬訂年度立法工作計劃時，通過座談會等方式向全國人大代表征求立法項目建議，聽取全國人大代表意見。通過這些舉措，使人大代表能夠在立法項目的確定這一立法工作的初始環(huán)節(jié)，充分發(fā)表意見、得到吸收采納、形成有效參與、彰顯民主意涵。

五、法律草案起草、論證、調(diào)研各環(huán)節(jié)發(fā)揮代表作用

在立法工作中廣泛邀請代表參與、為代表發(fā)表意見建議提供服務(wù)，貫穿在法律草案的起草、論證、調(diào)研、審議等立法工作各個環(huán)節(jié)之中，使代表的意見建議在立法全過程都能得到充分有效的尊重和吸納。一是在法律草案的起草過程中，認(rèn)真研究吸收代表議案建議提出的立法意見。比如，在刑法修正案（十一）草案起草過程中，對十三屆全國人大三次會議期間533人次代表提出的18件議案進行了充分研究，在未成年人刑事責(zé)任年齡，加強對非公有制經(jīng)濟的平等保護，修改證券犯罪、洗錢罪、妨害傳染病防治罪等具體罪名的相關(guān)規(guī)定，增設(shè)襲警罪等方面，吸收采納代表的意見建議。二是邀請代表參加立法調(diào)研、座談研討、法律草案通過前評估等立法工作。比如，在生物安全法立法工作中，分別邀請閻建國、劉江東、夏恒建等代表參加北京、湖北調(diào)研；邀請吳清平、田克恭等五位代表參加通過前評估會。充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用，通過召開座談會等方式征求全國人大代表等的意見。

六、法律草案廣泛聽取代表意見

在立法工作中，及時向代表提供信息，通過多種途徑征求代表對法律草案的意見，聽取吸納代表意見，使之充分體現(xiàn)在法律草案中。

一是組織代表研讀討論擬提請代表大會審議的法律草案。根據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，常委會決定提請代表大會審議的法律案，在大會舉行前的一個月將法律草案發(fā)給代表，并組織代表集體研讀討論，為參加大會審議時發(fā)表高質(zhì)量審議意見做好充分準(zhǔn)備。比如，在民法典編纂過程中，常委會辦公廳和法工委于2020年1月和4月，兩次組織全國人大代表研讀民法典草案，并根據(jù)代表研讀意見對民法典草案作出修改，為代表大會審議做好準(zhǔn)備。2021年1月、2022年1月，先后組織全國人大代表研讀討論擬提請十三屆全國人大四次會議審議的全國人大組織法（修正草案）、全國人大議事規(guī)則（修正草案），以及擬提請十三屆全國人大五次會議審議的地方組織法（修正草案）。

二是認(rèn)真落實法律草案征求代表意見工作機制。法律草案向全國人大代表征求意見，綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，還會專門寄送給每位代表征求意見，專業(yè)性強的法律草案印發(fā)相關(guān)專業(yè)或領(lǐng)域的代表征求意見。在動物防疫法修訂草案、長江保護法草案、數(shù)據(jù)安全法草案、個人信息保護法草案初次審議后，書面征求了相關(guān)議案領(lǐng)銜代表的意見。

三是在常委會審議法律草案時，對列席代表提出的意見建議同樣給予高度重視，認(rèn)真研究吸收。比如，在基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法審議時，根據(jù)代表關(guān)于醫(yī)學(xué)院校應(yīng)開展醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育的意見，在建議表決稿第51條中，將“醫(yī)學(xué)院?！痹黾幼鳛殚_展醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育的主體之一。

四是重視對代表意見的反饋。在憲法法律委有關(guān)法律草案審議結(jié)果的報告和審議意見中，對審議通過和正在審議的法律案采納代表意見建議的情況作詳細報告。在每部法律草案的修改情況匯報、審議結(jié)果報告等立法文件中，對代表意見建議及研究采納情況予以說明。法工委發(fā)言人就代表關(guān)注的法律問題進行回應(yīng)。

習(xí)近平總書記指出，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。一個國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主?！蓖ㄟ^人大代表全過程參與立法工作的制度程序和參與實踐，我們深切地感受到，我國社會主義民主的廣泛性、真實性、有效性，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一。

（作者單位：全國人大常委會法工委憲法室）